1、1加快边境地区发展的基本思路边境地区的发展事关边境和谐、民族团结，党中央、国务院高度重视该地区的发展。但由于多方面的原因，边境地区的发展依然比较滞后。2011 年，45 个边境地州市盟中 35 个地州市盟的人均 GDP 在全国平均水平以下。全国 131 个边境旗县中（没有包括地级市和区）有 42 个国家级扶贫开发重点县。这 42 个国家级扶贫开发重点县的贫困发生率是全国平均水平的 5.1 倍，是扶贫重点县（11.9%）的 1.8 倍。在中国农村扶贫开发纲要（20112020 年） 中确定的 11+3 片特困地区中，边境地区就涉及滇西边境山区、大兴安岭南麓山区和西藏、新疆南疆三地州等 4 个连片
2、特困区域。可以说，边境地区是 2020 年全面建设小康社会的重点和难点地区。为实现边境地区的长治久安，加快边境地区发展，本文认为要遵循如下思路： 一、结合各地的实际情况，采取差异化的发展策略 按照地理位置划分，中国的边境大概可以分为东北段、西北段和西南段，三者之间的内部差异比较大。从紧邻边境的城市分布看，东北边境段城市数量和城市密度都比西北边境段、西南边境段高，城市发展基础较好。从人口密度分布看，东北三省边境地区、云南和广西边境人口密度相对比较高，表明东北三省边境地区、广西和云南边境地区发展的条件比较好。从经济发展基础看，西南边境段和西北边境段的人均 GDP和农民人均纯收入等指标都不及东北边境
3、段高。这意味着，仅从内部的2情况看，东北三省边境地区在全国边境地区中发展的基础和发展的条件都是最好的。 但边境地区的发展，不仅要看内部的发展基础和条件，还要看毗邻国家的发展以及两国之间经济合作的情况。与中国陆路边境相邻的国家有 15 个，除俄罗斯、哈萨克斯坦和蒙古的人均 GDP 较高外，其余 12 个国家基本都处于工业化的初级阶段，边境地区两国经济联系并不紧密。俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古尽管经济发展水平相对较高，但地广人稀，人口和经济要素集聚地也远离我国边境地区，靠近我国的市场容量非常有限，限制了我国边境地区城市规模的扩大。如中蒙边境线的总长4676.8 公里，占中国陆路边境线 2.2 万公里的
4、 21.26%，但由于蒙古人口少、人口密度低、经济活动主要集中在乌兰巴托附近，中蒙边境上只有二连浩特一个城市，城市常住人口也只有 7.5 万人。相比较而言，与辽宁、云南、广西接壤的国家人口密度比较高，市场规模相对较大，边境线上城市的密集度也较高。毗邻南亚次大陆的边境地区比较有发展潜力，但由于受国际政治和地理条件的影响，优势还没有显现。 因此，从理论上而言，边境地区的发展虽然都要充分利用两种资源和两种市场，但东北边境地区、西北边境地区要在加强自我发展的基础上，发挥毗邻国家资源丰富的优势，重点强化对国外资源的利用；而西南边境地区及与南亚次大陆接壤的边境地区，要在强化区域合作中开拓国外市场，促进边境
5、地区的发展。东北边境地区由于城镇化发展水平较高，城市发展的重点就是做大做强，而西北边境地区、西南边境地区由于城镇化发展水平相对较低，有可能培育若干个新的增长极。 3二、积极培育增长极，加快边境地区城镇化发展步伐 根据世界银行 2009 年提出的新经济地理 3D 分析框架，中国边境地区基本都属于人口密度（Density）低、距离经济（Distance）中心远、边境分割（Division）相对比较严重的地区。按照世界银行的研究，地方或地区（L） 、国家（N）和国际（I）不同的空间尺度，3D 的重要程度是有差异的。对跨国区域的研究，如何解决分割的问题最为重要，其次是缩小距离，最后是提高密度。对以国家
6、为单元的研究，如何缩短落后地区与发达地区的经济距离问题才是最重要的，其次是提高密度，最后才是解决分割。而对于以区域为单元的研究，如何提高密度才是最重要的，其次是缩短距离，最后才是解决区域内部的分割问题。世界银行的报告指出，每单位面积地区城镇经济产出或全部购买力要远远超出农村地区。因此，提高经济密度的关键就是积极推进城镇化，促进人口在城镇集聚。 2011 年，中国 45 个边境市（盟、州、地区）的城镇化率达到 45.97%，整体上已达到城镇化发展的中期阶段，但内部差异比较大，其中，内蒙古边境地区、东北三省边境地区城镇化整体水平比较高，而西南地区、新疆地区城镇化水平整体比较低。不过，除怒江、保山、
7、山南、日喀则、阿里和林芝等地州市外，其余地州市盟的城镇化率均超过 30%。在城镇化加快发展时期，进一步加强政策引导，促进人口、要素向少数条件较好的地区集中，积极培育增长极，带动边境地区的发展已是大势所趋。同时，针对边疆地区生态保护与经济发展矛盾突出的问题，也需要遵循“面上保护，点上开发”的思路，将经济活动尽量集中到基础条件较好4的区域。 根据边境两侧城市分布和发展情况，以及区域经济发展潜力，除了国务院已经批准的喀什、霍尔果斯、黑瞎子岛等具备成为增长极的条件外，丹东、图们、珲春、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、伊宁、塔城、日喀则、瑞丽、河口、龙州、凭祥、东兴等紧邻边境的城市，发展基础也相对较好。
8、建议国家在加大力度支持地州市盟政府所在地积极打造区域性中心城市的同时，有重点的选择若干个紧邻边境的城市，采取共建产业飞地、深化贸工联动、放开跨境旅游、支持基础建设等方式，培育增长极。 三、加快基础设施建设，推进边境地区的综合开发与保护 边境地区经济发展水平不高往往与基础设施的落后有关。如马丁斯在研究欧盟国家内部边境地区经济发展水平落后的原因时发现，边境地区往往成为国家的基础设施网络的断裂点，基础设施（铁路、公路）的密度在边境地区明显减少。边境地区的可进入性比中心城市低 30%。加快边境地区的发展需要增加基础设施投入，将其与经济中心连接起来，并且创造条件将交通基础设施延伸到国外的市场中心或资源富
9、集地。基础设施建设将极大促进口岸城市的发展。从中国国际大通道与城镇发展的关系看，铁路由于运输成本低，腹地范围大，在边境口岸形成的城市规模往往较大；公路因为运输成本高，腹地范围相对较小，边境口岸城市的规模也相对较小；有多种运输方式组合的边境城市，规模通常也较大。从中国目前大通道建设看，对铁路、公路等陆上交通运输比较重视，对国际河流的开发还相对滞后。据不完全统计，中国主要的国际河5流和湖泊有 42 条（个） ，主要分布在西北的新疆维吾尔自治区，东北的黑龙江省、吉林省和辽宁省，西南的云南省、西藏自治区和广西壮族自治区。在东北地区的主要是边界河流，西南和西北地区主要是上下游的跨国河流。中国国际河流的特
10、点是出境河流多，入境河流少。考虑多种因素，初步认为比较重要的河流和湖泊有 15 条（个） ，即额尔古纳河黑龙江、图们江、鸭绿江、额尔齐斯河、伊犁河、阿克苏河、雅鲁藏布江布拉马普特拉河、澜沧江湄公河、怒江萨尔温江、元江红河、乌苏里江、特克斯河、喀什噶尔河、托什干河、兴凯湖。界河的开发利用程度非常低，界河有少量开发，入境河流有部分开发；出境河流基本处于天然状态。同一河流上，中国开发利用程度均远低于境外。加强界河的开发不仅仅是优化多式联运体系，更重要的是通过流域开发促进区域发展。 当然，基础设施建设、流域的开发、经济的发展都需要以保护生态环境为前提。一方面，中国边境地区基本都是生态脆弱地区和生态功能
11、保护区，保护和发展的矛盾非常突出；另一方面，边境地区生态环境遭到破坏，往往要承受很大的国际压力，甚至引发国际问题。 四、深化国际次区域合作，鼓励与周边国家融合发展 在传统的区域经济理论中，边境都被当作经济发展的屏障或壁垒。如廖什从区位结构理论出发，认为边境的存在阻碍了贸易的发展，分割了完整的市场结构，减少了边境地区企业的赢利，限制了企业在边境地区生产的积极性，导致边境地区成为经济活动的荒漠地带。中心地理论的创始人克里斯塔勒也认为，政治边境，特别是周边局势不稳定的地区，6实际上是一个人工屏障，它阻碍了合理的经济组织结构，不利于潜在合作区的形成。增长极理论和核心边缘理论也将边境地区看作是人为设置的
12、经济边缘地区。这些理论对相对封闭国家的边境地区而言有指导的意义，但随着经济全球化和区域经济集团化的加快发展，部分地区边境的屏蔽效应也开始弱化。新经济地理学的研究表明，边境地区的经济一体化改变了市场结构，降低了面向两个市场的运输距离和运输成本，有利于生产在边境地区的集聚和集中，并且人口和企业自由流动性越强，就越容易形成集聚效应。以美国墨西哥边境地区经济一体化发展为例，20 世纪 80 年代以来，美国边境城市多数产业就业迅速增长，圣地亚哥等四个边境城市的制造业平均就业增长率超过 2.25%，而全美国平均为-0.20%，加州为 0.62%，德克萨斯州 1.38%。墨西哥的工业布局也从墨西哥城向美墨边
13、境地区转移。到 1990 年，墨西哥 85.6%的出口装配企业位于和美国交界的墨西哥州，墨西哥新的产业中心转移到与美国接壤的北部城市。 因此，不论从最新的理论研究成果看，还是从美墨边境的实践看，加快边境地区与邻国的一体化发展对促进边境地区的开发开放都具有重要作用。中国与周边国家，除中国东盟自由贸易区于 2010 年 1 月 1 日正式启动外，西北边境地区、内蒙古边境地区、东北边境地区要在短期内与邻国达成类似于自由贸易的协定，条件并不具备，但可从国际次区域合作开始向纵深推进。一方面，次区域合作以地方政府为主体，政策协调成本比较低，政治风险和经济风险比较小，另一方面，次区域合作的领域比较广，能够促
14、进区域经济一体化发展。实际上，自 1991 年联合7国开发计划署（即 UNDP）提出筹资 300 亿美元开发中朝俄三国交界的图们江三角洲以来，中国已重点参与了图们江、澜沧江湄公河、中国中亚等国际次区域合作，这对深化次区域内投资、贸易、基础设施建设、环境保护等方面都发挥了重要作用。三个国际次区域也基本涵盖了西北边境部分地区、西南边境部分地区和东北边境部分地区。下一阶段，关键是拓展合作的广度和深度，然后在条件成熟时，逐步向区域经济一体化方向迈进。此外，还要积极创造条件参与南亚国际次区域合作。 注： 2009 年世界银行的发展报告重塑世界经济地理中提出的密度，其内涵应既包括人口密度，也包括经济密度。 尽管有的边境城市与毗邻国家有相对应的城市，但考虑国内同类城市之间的竞争性，以及相对应的城市中有一方的规模较小，发展会有很多困难，因此，文中并没有列出这些城市的名称。 （黄征学，国家发展改革委国土所副研究员）
