1、1近年来构建地方税体系：特征、不足及建议【摘 要】加快推进财税体制改革，构建地方税体系，是促进各地基本公共服务均等化和加快转变经济发展方式的重要内容，近年来广受学者们关注。本文对近年来从地方税体系的内涵及特征、构建地方税体系的必要性、当前地方税体系存在的主要缺陷及不足、构建地方税体系的思路、原则及建议等角度的相关文献进行梳理整合，以期对健全地方税体系和理顺各级政府间财政分配关系有所借鉴及对后继研究有所启示。【关键词】地方税体系；事权与财权；税制结构；述评 “十二五”规划纲要明确提出， “进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制” ， “按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权
2、配置的原则，健全税制体系” ， “逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限” 。党的十八大报告进一步强调提出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制” ， “构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。 ”当前，如何加快推进财税体制改革，进一步健全地方税体系和理顺各级政府间财政分配关系，对于推进主体功能区建设和促进各地基本公共服务均等化、加快转变经济发展方式具有十分重要的意义。 一、地方税体系：内涵及特征 （一）主要内涵 21.地方税 谢国财（2010）1认为，地方税是为了实现地方政府职能，满足地方政府公共支出的需要，根据宪法或者国家其他法律的规定，由中央
3、或地方制定地方税收法律、行政法规，由地方负责征收并拥有一定的管理权，收入完全归属地方政府的各税种的总称。它是国家在中央政府与地方政府之间对各种税收收入的归属和管理权限进行分割的产物。 金哲（2010）2认为，地方税是相对于中央税而言的，属于财税管理体制的范畴。通常意义上讲，地方税是指划归地方负责征收、管理并由地方政府支配使用，构成地方财政固定收入来源的税收。地方税不仅仅是根据收入归属来进行划分，它还包含了税收管理权限等多方面的内容，税收管理权限包括税收立法权、税收执法权、税收解释权、税收减免权等。 李晖、荣耀康（2010）3认为，地方税既体现国家与纳税人之间的横向分配关系，又体现中央政府与地方
4、政府之间的纵向分配关系，是我国税收制度的重要组成部分，也是地方政府行使公共管理职能和调节地方经济的重要经济杠杆。 2.地方税体系 谢国财（2010）1认为，地方税体系是相对于中央税体系而言的，包括地方税制、税收规模、征收管理、司法保障以及地方税理论等要素，其实质是整个地方税的立法、执法和司法所组成的统一体。地方税体系的主要内容包括：（1）地方税税制体系，包括地方税管理体制、地方税税种结构及其法律法规体系。 （2）地方税征管体系，即由地方税征收管3理活动各要素（如管理服务、征收管理、税务稽查、机构组织等）相互联系和制约所构成的整体系统。 （3）地方税保障体系，包括地方税的司法保障体系、税务代理和
5、其他的协税护税系统。 潘畅（2011）4认为，我国地方税体系主要包括增值税（地方政府占 25%） ，营业税，企业所得税和个人所得税（地方政府占 40%） ，资源税，城建税，房产税，车船使用费和一些小税种。虽然目前在地方财政收入中，增值税的 25%分享和两个所得税的 40%分享是重要来源，但都不能称之为地方税。在地方财政收入中独占鳌头的营业税名义上是地方税种，但实际上同于共享税种。 （二）基本特征 陈必福（2009）5认为，地方税一般应具有三个基本特征：一是税基具有明显的地域特征，其课税对象和范围相对固定于某一区域，不随纳税人的流动而流动；二是收入具有地方受益性，纳税人所缴纳的税收与其享受的地方
6、公共产品和服务是对称的，收入具有一定的弹性，可以基本满足地方政府的公共支出需要；三是征收管理的便利性，地方政府及其职能部门在征管方面更易于掌握税源，方便管理。 谢国财（2010）1认为，要判定一个税种是否属于地方税，主要应当从税收的立法权、执法权和使用权三个方面来分析，三者是否必须同时具备（特别是立法权的归属） ，各方面的看法不一致，世界各国的实践也有所不同。一般来说，由地方征收管理、收入划归地方的税收都可以算作地方税，不论其立法权归属如何。 樊丽明、李文（2000）6提出，地方税的主体税种应当具备税基具4有非流动性、基于利益原则课征、由地方征管效率较高、收入不易发生周期性波动、税基较广及税收
7、规模较大、对经济具有适度弹性等几个主要特征，但在整个税收体系中数量占比很大，或宏观调控意义重大以及关系国家主权的税种，不能划归地方税，自然也就不能成为地方税的主体税种。 二、构建地方税体系的必要性分析 吴香凡、张丽微（2009）7认为，地方税收不仅是地方经济可持续发展的重要条件，也是地方政府调节经济的重要杠杆。地方政府可以运用税收杠杆，一方面为企业创造公平的税收环境，另一方面诱导资源合理流动和高效配置，促进地方经济持续快速健康发展。金哲（2010）2认为，作为分税制财政管理体制的改革产物，地方税体系自运行以来在调动地方政府积极性、理顺中央政府与地方政府财权财力纵向配置关系、规范地方财政收入、实
8、现公共服务均等化目标等方面均呈现出了显著效应。 周莉、张超（2009）8认为，建立健全规范、完善、相对独立的地方税体系的实质是要在中央与地方之间适度的“分权”与“分利” （利益），是正确处理中央与地方财政分配关系的重要前提，也是进一步深化和完善税制改革、建设适合中国国情的社会主义公共财政的当务之急。王韬（2011）9认为，改革和完善我国地方税体系，有助于为市场营造更加统一、规范、公平、透明的税收制度环境；有助于调动地方政府积极性，提高地方保障能力；有助于调控地方经济，促进经济繁荣发展；有助于规范政府间财政关系，促进财力事权相匹配。 三、当前地方5税体系存在的主要缺陷及不足 （一）中央与地方事权
9、与财权划分不清 谢国财（2010）1认为，中央政府与地方政府的事权、财权划分不清，省级以下政府事权和财权不对称是现阶段我国地方税体系存在的主要问题。并且，事权与财权划分不清也是多年来我国预算管理体制一直存在的主要缺陷。 金哲（2010）2认为，分税制的核心理念是“合理确定各级政府事权、建立健全与事权相匹配的财税体制” ，但随着事权重心日渐下移至县乡政府层级，县乡财政的财权财力却未能得到及时跟进。地方税体系缺乏整体设计主要表现在我国目前仍是以省级政府为中心平台设置地方税体系，以县（市） 、乡（镇）层级地方税体系严重缺失，在省级政府未能合理配置各自税基的情形下，县乡政府作为“事权中心”所面临的财政
10、困境可想而知。 （二）缺乏长期稳定的主体税种 贾康、刘薇（2011）10认为，一些地方税种如城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船使用税等，征收范围偏窄、税额少，不足以构成地方大宗、稳定的支柱性财源，还不能很好地适应地方经济社会发展和财源建设的需要。而一些与地方政府行为合理化关系密切、适合地方征收的税种，特别是物业税（即房地产税或不动产税） ，又迟迟难以出台，使地方税的筹资与调节职能受到限制，因而导致现行地方税收体系中，明显缺乏有效、稳定的主体税种。 吴香凡、张丽微（2009）7认为，目前地方税税种大多是比较零星6分散的小税种，占地方税收比重较大的税种是营业税和企业所得税，但又不是完全意义上
11、的地方税。而且随着增值税制度的逐步规范，营业税的税基将可能逐渐缩小，其收入占地方税收的比重也会下降，更难成为主体税种。 李晖、荣耀康（2010）3认为，我国目前的税收体系中，全部收入归地方政府并由地方税务机关征管的税种有 7 个：土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、车船税和烟叶税。收入主要归地方政府且由地方税务机关征管的税种有 4 个：营业税、资源税、城市维护建设税和印花税。现行地方税体系的一个突出问题是，缺乏收入规模较大、税源成长性好、地方政府有一定税权的“当家”税种，地方没有固定的财政资源来满足所承担的政府职责，迫使地方政府想方设法寻找预算外和制度外财源，不利于地方税功能
12、的正常发挥和地方公共财政的确立，也影响地方经济建设和社会发展。 （三）地方税税制结构不合理 史伟（2011）11认为，一是大部分地方税课征范围狭窄，收入数量少，弹性差。有的税种税负低，远远不能发挥调节经济的作用，如车船税尽管进行了改革，但就筹集资金的能力而言，仍不能满足交通建设的需要。有些税种迟迟没有开征，妨碍了地方税筹集财政资金功能的发挥，如遗产和赠予税、社会保障税、环境保护税等。有些税种老化，已不适应经济形势发展的需要，如印花税等税种的暂行条例都是在 1988 年以前制定的。二是地方税收入构成中，流转税所占比重较大，所得税和财产税所占比重较小，地方税组成与地方政府所承担的职能不相适应。7三
13、是中央税、地方税界限不清，部分地方税日益成为实质上的共享税，进一步缩小地方税收入规模，而且分率分享、行业分享、隶属关系分享、增量分享等分享方式也亟待规范。 四、构建地方税体系：思路、原则及建议 （一）总体思路 刘佐（2011）12认为，地方税制度的改革应当以提高地方政府财力筹集与配置的有效性，增加地方税收入，促进地方经济、社会发展为主要目标，从改进管理体制、完善税制、合理调整收入规模和结构等方面入手。 王德祥、袁建国（2010）13认为，完善地方税制客观上要求设置地方各级的专有税、附加税和共享税，来构建结构合理、收入稳定的地方税体系。我国地方税制的改革和完善工作应从以下三方面着手：改革资源税和
14、营业税、开征环境税和消费税等，加强地方税的配置作用；改革财产税和个人所得税，开征遗产税和社保税，发挥分配调节功能；明确划分地方各级税收，确立主体税种，建立稳定的地方税体系。 宋兴义（2009）14认为，地方税改革首先应在规范各级政府事权范围的前提下，稳定以增值税和企业所得税为主要内容的共享税制，同时加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，测定各级政府的税源能力，按税源与履行事权需要的财力差额提供转移支付，提高一般性转移支付规模和比例。在新一轮体制改革中应突破“一级政府，一级财政”的束缚，减少预算执行的级次，取消市（区）级和乡级财政，从制度上根本解决基层财政的困难。 8（二）主要原则 王德祥、袁
15、建国（2010）13认为，完善地方税制应坚持有利于地方配置和分配调节的原则、满足地方基本公共支出需要的原则、地方征管成本最小原则、保证地方税收自主权原则。 王韬（2011）9认为，从中国的实际情况出发，税权的纵向划分应该遵循中央有选择性集权与地方适度分权相结合的原则，配以转移支付等相应的财政补助制度，建立各自相对独立的税收体系。 胡洪曙（2011）15认为，地方税主体税种的构建必须放到我国行政层级与财政联邦主义改革的大背景下来予以讨论，并应吻合“一级政府、一级财权、一级税权、一级债权”的改革原则。我国现行的中央、省、市、县、乡的五级政府构架是世界上政府层级最多的，过于复杂的政府层级不仅降低了行
16、政效率、增加了行政成本，而且使得我国现有的18 种税在五级政府间的均衡划分变得不可能。 （三）政策建议 1.合理界定中央与地方的事权、财权划分 谢旭人（2010）16指出，在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确，力争首先在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任。同时，结合推进税制改革，按照税种属性和经济效率等基本原则，研究进一步理顺政府间收入划分，调动中央和地方的积极性。 2.科学合理确定地方税主体税种 9胡洪曙（2011）15认
17、为，从我国的现实情况及未来的发展来看，中央政府的主体税种应为所得税与增值税，省级政府的主体税种应为营业税与增值税。而在市县级地方政府的主体税种构建方面，综合国外成功经验并本着良税原则尤其是地方税收原则，应为把我国现行的房地产税收体系改革、整合为新的财产税，并以此作为我国地方税收入的主要来源。改革的具体方案为合并现行的房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税及土地出让金，以此为基础开征新的财产税，并以房地产的市场评估价值为税基对产权持有者永续征收。 李晖、荣耀康（2010）3认为，分析我国各方面的现实经济基础和财政状况，以资源税和房地产税作为地方税主体税种具有充足的可行性。资源税和房地产税
18、都具备地方税的基本特性：征税对象的非流动性和地域性；符合以事权划分为基础、以受益原则为依据的地方税确定原则；征税对象的交叉及共性特征，适合共同作为地方税。资源税和房地产税对地方的社会、经济具有较强的影响力，能成为地方政府手中强有力的调节杠杆，均适合给地方较大税收自主权，因地制宜制定相关税收政策，而又不影响中央宏观调控和对其他地区带来不良影响。 宋兴义（2009）14提出，根据财政联邦主义理论和 OECD 的统计数据，是否可以这样建构新的地方税种体系：在省级政府层次，增值税、企业所得税和个人所得税仍然作为共享税存在，中央可以适当提高分享比例，以满足中央政府职能的需要，同时给予省级政府开征在消费环
19、节课征的特别消费税，如高尔夫等高档娱乐税，或者扩大目前我国的消费税目范围，然后把部分消费税部分税目的开停征权、税率调整权转移给10省级政府执行。在县级政府层次，重点做好物业税改革。 李玉红、白彦锋（2010）17认为，资源税和环保税主要是为了发挥其政策调节职能，筹集财政收入的能力和潜力都有限，难以与地方经济发展“比翼齐飞” ，不适合作为地方税的主体税种。未来地方税制中的主体税种应当选择物业税和销售税（地方流转税） 。物业税是一种财产税和直接税，适合作为县级地方财政的主体税种；销售税是一种流转税和间接税，适合作为省级地方财政的主体税种。物业税与销售税之间的组合，不仅可以实现地方税收收入未来长期稳
20、定的增长，而且这两种税种都会随着地方经济的发展而壮大，与地方经济的发展存在正相关关系、将会相得益彰。 3.合理划分中央地方税收管理权限，赋予地方适当的税收立法权 谢旭人（2010）16指出，在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源。中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，以维护国家的整体利益。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法。 陈必福（2009）5建议采取适度分权模式，赋予地方一定的税收立法权。 （1）对全国性的地方税种和地方的主体税种（如流转税类、所得税类）只能由中央立法，并按中央制定的政策统一执行，地方政府只能有征收管理权，而没有税率的调整权和减免权，但地方政府可根据实际情况确定具体征收办法。 （2）对全国性的辅助地方税种（如财产税类）
