1、1论拉美和欧洲主权债务危机及其民粹主义政策风险摘要：拉关和欧洲的主权债务危机引发高赤字和高债务风险归因于各国推行的高福利政策，而高福利政策背后是其民粹主义的政治根源。国外的经验教训提示我们，解决经济和民生问题的根本途径是建立和完善适应本国经济全面发展的政治经济制度，在我国，就是通过进一步深化改革开放，保持经济持续增长态势，为早日实现富民强国的中国梦夯实基础。 关键词：主权债务危机；民粹主义政策；制度分析 中图分类号：F811.2 文献标识码：A 文章编号：10077685（2013）09006404 上世纪 80 年代发生在拉美的主权债务危机和 2009 年以来发生的欧洲主权债务危机，都无法摆
2、脱高福利政策的影响，虽然两个地区受到具体制度环境的制约，但高福利政策背后是民粹主义政治根源。民粹主义政策是 1989 年塞巴斯蒂安爱德华茨（Sebastian Edwards）和鲁迪多恩布什（Rudi Dombuseh）根据对拉美国家的研究将其定义为通过实行巨额财政赤字和扩张性货币政策，以及通过增加公共部门工人的工资来重新分配收入的经济政策。许多专家也深入探讨了拉美的民粹主义政策，指出这种以过大的财政支出、金融馈赠和保护主义为基础的民粹主义政策，政府介入了收入和财富的重新分配，结果出现的却是通胀失控、失业率增加和工资水平的下降，最终都导致了大规模的主权债务危2机。 一、民粹主义政策风险的形成
3、拉美长期以来债务危机不断，主要原因是民粹主义政策，其导致宏观经济的不可持续、不稳定直到经济增长停滞。拉美国家为应对社会收入差距拉大的趋势，多数国家不顾收入水平和财政能力的制约，过早地照搬发达国家已经实施的社会福利制度，想在“经济赶超”的同时，实现对发达国家的“福利赶超” ，结果导致财政赤字过大，国内外债台高筑，引发通货膨胀、债务危机、金融危机和经济危机，导致经济增长停滞，失业问题严重，收入差距越来越大。 （一）拉美主权债务危机的民粹主义政策发展历程 民粹主义政策能在拉美畅通无阻，有其深刻的经济和社会根源。拉美长期的殖民史及由此形成的大批生活在贫困状态下的民众、长期存在贫富差距过大等严重社会问题
4、；拉美各国经历了一战、大萧条、二战时期的大幅经济波动。这使得拉美等国政府奉行福利社会、政府干预等政策大受欢迎。 在拉美各国不同发展时期，政府所采取的民粹主义政策并不完全一致，但各国民粹主义政策中的一个共同点是效仿发达国家的高福利制度。总体看，为迎合各国民众不尽相同的诉求，采取的政策有：限制外资和外国企业，反对殖民主义和外国资本入侵的民族化政策；支持公有企业，歧视私营企业的国有化政策。在拉美各国，最主要的民粹主义政策主张就是实行一系列高福利政策。一是强制提高工资或实行就业保护。在 20世纪 90 年代前，增加工资几乎是拉美各国民粹主义政策中改善劳工福利3的最重要手段；同时，实行向劳工利益倾斜的高
5、就业保护政策。二是大规模实施普惠制的社会福利制度，使得拉美的社会保障水平在发展中国家达到较高水平。三是为保持名义工资水平，在通货膨胀发生时用控制价格的办法干预经济。这些政策都试图通过政府的主导调节收入再分配，达到快速提高低收入者收入，缩小收入差距的目的。 上述民粹主义政策的长期执行对拉美经济产生较大的负面影响，分析其政策风险形成历程会发现，每一轮民粹主义政策的阶段性表现大致相似：初期都表现较好，从经济增长、实际工资到就业率都较高；进人中期，因为存在最低工资、社会保障税率接近或高于发达国家等高福利政策，造成雇佣成本上升，导致雇主以资本替代劳动；进入 21 世纪，由于拉美城市化的快速推进与工业化发
6、展的滞后，使整个拉美社会无法吸纳从农村转移到城市的劳动力，导致就业水平下降，妨碍了劳工收入的真正提高。另外，受其民粹主义政策的影响，税收明显下降，补贴不断增加，财政风险急剧恶化，出现通货膨胀加速、汇率失控、外汇交易黑市泛滥，基本商品的供应匮乏，预算赤字风险上升，消费者购买力大幅下降，商品和公共服务普遍短缺，政策无法保持稳定。由此，也导致拉美国家竞争力的下降，依靠赤字融资实行的民粹主义政策最终崩盘，拉美国家进入主权债务危机频发的阶段。 从长期看，实行民粹主义政策的政府为获得民众支持不顾财政风险，无视市场经济规律，不断提高工资和社会福利保障水平，导致经济失衡，阻碍了投资及加速了资金外逃，人们的收入
7、持续下降，民众尤其是比较贫困的民众的收入降至比政策实施前更低的水平。民粹主义的高福利政4策在短暂的良好表现后，引起经济停滞、通货膨胀、大量失业和工资下降，不但未改善民众的生活，反而导致贫富差距进一步扩大。 （二）民粹主义政策作用机制 众多拉美国家的民粹主义政治家将其债务危机归因于外部因素的作用。诚然，外部因素的冲击是重要原因。然而，重大危机导致经济混乱、失业增加、工资降低、贫困普遍化也是事实。如，20 世纪 90 年代及 21世纪初拉美频繁的金融和债务危机引发了经济与社会的剧烈动荡，每次危机过后，墨西哥和阿根廷等国贫困线下的人口数量都至少增加了 10 个百分点以上。将不平等、贫困化等都归罪于全
8、球化、华盛顿共识和新自由主义的推行就言过其实了。很显然，不平等和收入分配差距过大在拉美由来已久。同样，银行和债务危机也不是后华盛顿共识时代的特征，如阿根廷早在 19 世纪 20 年代就出现过银行与债务危机。正是此类危机致使华盛顿共识、新自由主义、资本主义、全球化、市场化竞争甚至改革使贫困增加、贫富差距加大的观念蔓延开来。但众多经济学家的研究表明，债务危机并不是由外部因素作用所造成的，它们对此也没有达到如此重大的影响。 事实上，拉美频发的债务危机主要来自内部因素的作用。主要是当时各国政府的社会经济政策过分强调再分配而忽视财政收入水平、不负责任地扩大社会支出，以此为基础的民粹主义政策是主要原因。拉
9、美国家在发展过程中多数都不顾本国收入水平和财政能力，过早地照搬发达国家已经实施的一系列的社会福利制度，想在“经济赶超”的同时，实行对发达国家的“福利赶超” ，结果导致财政赤字过大，国内外债台高筑，5引发高额通货膨胀、债务危机、金融危机和经济危机，最后收入差距反倒越来越大。正是这种超前的高福利民粹主义政策，超出财政的承受能力，导致财政赤字，逐渐陷入债务危机和金融危机，所带来的增长停滞等一系列的不良后果，使拉美经济掉入增长陷阱。 （三）民粹主义政策风险形成的制度因素 事实上，一些发达国家的民粹主义政治家，即便凭借阶级和收入差距去游说，也难以获取民众支持。因而，不仅仅是因为频繁的货币和债务危机促成了
10、拉美国家经济的严重结果，该地区的经济政策和制度对财富、收入分配也存在重大影响。一些拉美国家不被制度所制约的民粹主义政治家，其财政机会主义行为扩大了政策风险。通常表现为各类经济行为主体以财政失衡换取经济稳定或高福利所带来的政治收益，或为自身利益采取利己而有损公共利益的机会主义行为。这种追求政党执政或自身政绩导致的机会主义行为，向选民推销民粹主义政策导致了债务风险。近年来，拉美的个别领导正是依靠特殊权力推进其民粹主义计划，进而实施国有化等政策。其直接表现就是高福利和补贴越来越多，直接导致公共支出超过财政承担能力及债务风险不断扩大。 二、欧洲主权债务危机及其民粹主义政策风险的形成 自 2009 年
11、10 月份以来，由希腊债务危机扩散到欧洲多国的主权债务危机备受关注。此次欧洲主权债务危机由于欧洲各国政府的公共债务太高，导致市场投资者信心不足而看空各国政府所发行的国债，其根源也是政府推行的民粹主义政策。 （一）民粹主义政策作用机制 6欧洲主权债务危机的爆发，究其宏观经济层面的原因，主要是由于2008 年美国次贷危机以来，欧洲发达国家的宏观经济表现已经无法支撑其债务的增长速度。一方面，因为税收增长与经济增长高度相关，当经济增长速度较快时，劳动者和政府收入的增长也较快，掩盖了债务的风险。但当经济因增长动力缺乏或出现停滞时，劳动者和政府收入增长缓慢，税收收入的增长也缓慢，因此支出能力下降，政府需要
12、通过公共债务投资拉动经济的上升方式促进增长，由此带来欧洲发达国家债务的飙升。一些从 2009 年就开始出现经济负增长并导致债务增速过快的国家，无论是因为内部财政风险爆发还是受到外部冲击，都难以从国际市场融资，进而陷入债务危机。可见，希腊主权债务危机的爆发以及在欧洲的蔓延从本质上讲是由这些国家的宏观经济政策导致的。 就具体国家的危机历程而言，并不相同。希腊不合理的经济结构和僵化的劳动力市场机制造成国际竞争力下降，过度扩张性的公共财政政策导致国债负担沉重；为加入欧元区通过国际大型金融机构帮助其掩盖部分债务进行债务欺诈则埋下了危机的隐患；而投资银行、对冲基金的投机性冲击和主权信用评级遭到下调，对外融
13、资成本急剧上升，则是希腊主权债务危机的直接原因。爱尔兰的主权债务危机则是从该国房地产泡沫裂变成银行系统危机，进而转化为主权债务危机。 欧洲国家陷入主权债务危机的最重要原因依然是高福利的民粹主义政策。二战以来，发达国家长期通过优厚的社会福利制度弥补因贫富悬殊造成的不公平现象，其中福利支出占据了各国财政支出的很大部分。有数据显示，20042008 年欧盟各国政府福利支出占财政支出的比例基7本保持在 42%左右，欧元区各国政府福利支出占财政支出的比例则始终为45%，而美国政府福利支出占财政支出的比例在 38%40%之间。高福利制度使民众享受到了经济繁荣带来的成果，但高福利制度无疑也加重了欧洲各国政府
14、的债务负担，推高了各国财政赤字和债务，为主权债务危机埋下伏笔。债务危机的传染效应使希腊债务危机的风险扩散到爱尔兰、葡萄牙、西班牙和意大利等欧洲国家。 （二）欧洲主权债务危机的民粹主义政策风险的制度分析 事实上，欧元区设立之初就存在制度困境。欧盟有统一的货币政策而没有统一的财政政策。随着危机的演进，欧洲要求统一财政的政治力量与另一股民粹主义政治力量正在进行博弈，赞成欧洲财政统一的力量与各国民粹主义势力的发展，将会决定欧洲统一财政的进程和欧洲一体化的前景，也会对欧洲主权债务危机的解决产生重要影响。 面对债务危机和社会危机，欧洲的制度博弈加剧。欧洲两大政治阵营的政治理念和经济主张也渐行渐远，在宏观经
15、济政策的紧缩与反紧缩问题上斗争激烈，互不相让。党派之争引起拥护各自政党的民众对立，冲突扩大。由于打着民粹主义旗号的政治家们在民意中声望的不断提高，民粹主义对当政的领导人施加了巨大压力，使当政的领导人明显受民粹主义舆论倾向的牵制。民粹主义势力提倡本民族优先，号召民众回归民族国家，也使得欧洲领导人不敢触碰民意，不敢说服民众，很难做出继续推动一体化前进的政策抉择。目前，主权债务危机下欧洲社会更加分化对立，利益冲突更加尖锐激烈。为得到更多选票和政治献金，欧洲各国政党不得不回到保守倾向的民粹主义立场，倾向于以民粹主义政策口8号来迎合选民需求。 分析欧洲一体化的决策机制存在着扩大民粹主义政策风险的制度路径
16、。如，长期以来，希腊国内的左中翼和右中翼两大政党为各自的党派和政治利益相互竞争，促使执政的政府往往将政治博弈转化为政府公共支出的扩张，争相抬高福利政策水平，导致形成无效率的债务，其结果就是民粹主义政策制定者之间的博弈扩大了债务风险。从欧洲政治制度的决策体制看，民粹主义政策风险的重要来源就是决策过程中的策略性博弈。如何防止制度性博弈的债务积累，不仅是一个经济难题，更是一个政治和制度难题。 三、启示 当前，我国如何应对经济增长趋缓、贫富差距扩大等关系民生的重大问题，如何避免掉入所谓的“拉美陷阱” ，都是目前我国必须正视、解决的关键问题。我国能否在众多发达国家陷入主权债务危机时抓住机会，实现升级，巨
17、大的机遇和挑战都正当其时。 （一）防范高福利的民粹主义政策风险 改革开放以来，一方面，经济高速增长后，物质生产不断丰富。另一方面，住房难、上学难和看病难等民生问题突出，食品安全及生态环境等问题严重。目前，我国一些学者建议效仿并实施发达国家的福利制度，政府增加福利方面的支出。而选择高福利的民粹主义政策，其政策风险已通过拉美危机频发的教训得到验证：即高福利的民粹主义政策往往是从良好的政策初衷出发，最终却走向了愿望的反面经济增长缓慢或停滞、贫富差距扩大。因此，我国设计经济政策时，需要考虑历史9及国情，出台的政策不能注重短期效应，避免增长陷入停滞和引发危机。（二）防范 GDP 政绩观下的财政机会主义政
18、策风险 我国一些地方存在严重的 GDP 政绩观，这就容易导致个别地方政府产生财政机会主义行为的冲动。为发展经济盲目上项目，大量举债，地方投融资平台规模已迅速增长到十几万亿以上，造成地方财政入不敷出。由于地方官员的升迁、调任并不与地方债务挂钩，地方债务也无法与地方官员的任期匹配，这就提醒我们注意地方债务风险。 （三）防范中央政府与地方政府之间博弈生成的政策风险 近年来，我国中央政府与地方政府在政策上的博弈加剧。如，中央政府频频出台的严厉的房地产调控政策严重影响了地方的土地财政；地方融资平台融资受到整顿；与经济转型相关的结构调整和节能降耗行动直接导致许多地方的大项目夭折。中央政府制定政策考虑的重点是转型和升级；地方政府则从本地利益出发，看重的是增长和发展。地方政府和中央政府之间的博弈，放大了地方利益、团体利益和短期利益，损害了国家经济的整体利益和长远利益。 总之，要防止将民粹主义政策作为现阶段解决民生问题的“灵丹妙药”引入我国，避免因制度上的路径依赖，而走人“拉美陷阱” ；同时，又要防范财政机会主义和制度博弈的政策风险。解决经济和民生问题的根本途径是通过深化改革开放。推动经济持续稳定增长和社会进步，实现我们的强国梦想。 （责任编辑 李琪）
