1、1浅论行政不作为摘 要 行政不作为是行政法学界和司法实务界较为关注的问题之一，我国对治理行政不作为的法律制度还有待完善，现行法律法规对行政不作为致相对人权益受损害的救济途径比较有限，本文针对行为不作为相关问题进行了浅要的思考和论述。 关键词 行政不作为 表现形式 危害 救济办法 作者简介：蒙琦，贵州省凯里市人民法院。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-151-02 一、行政不作为的定义 对于行政不作为的定义，学术界通常有以下几种表述：（1） “是行政机关不履行法定职责的行为；” （2） “是指行政主体依公民、法人或其他组织的合法申请，应当履
2、行相应的法定职责，却不履行或者拖延履行的一种行为方式；” （3） “是指行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行也有可能履行相应的法定职责，但却不履行或者拖延履行的行为形式；” （4） “是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为；” （5） “是指行政主体在负有某种法定的作为义务，在应当为之且可能为之的情况下，却拒绝履行或拖延履行的一种行为形式。 ”但在我国现行法律文件中并未对“行政不作为”进行准确定义，属于一个“模糊地带” 。 2笔者认为对行政不作为进行定义，应围绕以下四个要件： （1）作为行政不作为的主体只能是负有某种法定作为义务的行
3、政主体；行政主体即享有国家行政权力，能够以自己名义从事行政管理相关活动，并能够独立承担由此产生的相关法律责任的组织。 （2）在现行法律法规中明确规定行政主体具有相关行政管理活动的法定义务。行政不作为是相对于行政作为而言，因此行政主体及其工作人员应以负有法定的作为义务为前提条件。 （3）在具体的履职环境中，行政主体具有履行法定行政义务的可能性。现实生活中，确实存在行政主体虽然负有法定行政义务，但受到客观条件所限制、以及意外事件和不可抗力影响导致行政主体及其工作人员出于非主观因素未能及时履行行政义务，此种情况下不应当认定为行政不作为。 （4）在法定期限或合理期限内，行政主体未履行法定的行政义务。根
4、据现行法律规定，行政主体负有法定履职责任的，通常都同时规定有相应的履职法定期限，该行政主体就应当在法定的履职期限内履行法定的作为义务。 二、行政不作为的表现形式 从近年来的新闻报道中，不难归纳出行政不作为的表现形式主要以下几种：（1）行政主体接到行政相对人的许可、求助申请或依职权发现行政相对人需要实施法定救助义务的情形时，在法定或合理期限内拒绝履行或拖延履行行政义务，却没有任何正当理由；（2）行政主体处理依申请的行政事务，对行政相对人提出的申请应受理而不受理或受理后不依法予以明确答复；（3）行政主体在依职权的行政事务中，对行政相对人请求保护人身权、财产权的申请或行政主体自己发现行政相对人需要3
5、立即实施救助义务的情况次冷漠对待、不予应对；（4）行政主体不履行基于自身职务行为所派生的行政义务，如行政主体及其工作人员所实施的行政行为被确认违法的，行政相对人向行政主体请求予以赔偿，行政主体却不予受理或受理后在法定的期限内不予回应。 （5）行政主体不履行其作出的约定或承诺，如行政合同中所约定的行政义务。 三、行政不作为的危害 近年来，人民群众对政府部门反映比较多、意见比较大的问题就包括行政不作为。它的危害主要有以下几点： 1.损害国家利益、公众利益。行政机关及其工作人员履行行政管理职责，本应以作为和明示的方式，这是整个国家机器正常依法运行的基本要求。如果行政机关及其工作人员以不作为的方式造成
6、应当履行的法定职能不履行或延迟履行，就直接导致国家法律制度设计得不到切实落实，国家利益爱损，作为行政相对人的公众利益受损。 2.造成政府职能失位，危害依法治国，影响国家经济建设。随着我国经济建设不断深入，我们的政府能否摆正自己的位置，做好自己的角色定位，扮演好为市场、企业提供服务、信息，协调社会秩序的角色，是促进国家经济建设、实现依法治国的基本保障。如果政府部门普遍存在行政不作为的现象，不仅背离了公共权力机构职能，还严重危害社会主义法治建设，影响国家经济建设的正常进行。 3.行政不作为是典型的腐败行为。虽然行政不作为不是直接的犯罪行为，但从某种意义上讲，行政不作为是比贪污受贿更可怕的腐败。贪污
7、受贿往往是个别的、独立的存在，但行政不作为它就像慢性毒药一样4侵蚀政府部门的肌体，损害政府部门的威信。行政不作为现象如果得不到及时有效的制止，轻则必然扰乱正常的社会秩序，重则必然影响党和政府在人民群众中的形象和威望。它会严重阻塞整个国家的法令畅通，使本应发挥重大作用的国家法律效果失灵，社会公共利益得不到应有的维护。 四、遏制行政不作为的策略 由于行政不作为的危害没有像贪污受贿等腐败行为那样明显，使得人们很容易忽视其违法性，很少能够得到有效的监督和查处。笔者认为要从根本上杜绝行政不作为，应在立法、执法体制改革及司法审查制度改革等方面寻找应对策略。 （一）进一步完善相关立法，增加行政不作为的救济办
8、法 （1）对现行法律、法规进行清理、修改，对那些需要数个行政机关共同履行的职能，应具体划分为各行政机关的职责，明确在职能交叉的情况下各行政机关的职责分工，从而避免规定冲突、办事推诿；（2）对行政诉讼法进行修改，扩大对行政不作为提起诉讼的受案范围，对行政复议不作为的情形最好能列入受案范围；（2）对国家赔偿法进行修改，应规定行政不作为应承担赔偿责任并明确赔偿责任主体；（4）为规范行政机关的行政行为及行政程序，应制定统一的行政程序法，对行政行为的实施主体、方式和时效依法予以明确。 （二）进一步完善政府内部监督机制 在对行政机关的所有监督机制中，成本最低也最为直接的监督是行政机关内部的监督，包括层级监
9、督和个案监督。这种内部监督具有直接、5及时的特点，它是行政机关自我救济和自我纠错的有效手段之一。可以通过加强对行政执法人员的管理教育，借助和调动社会各界的监督力量来完善监督措施，坚决查处行政不作为行为，等方式进一步完善内部监督机制。 （三）进一步加强司法审查和监督的力度 通过放宽行政诉讼中对行政不作为行为的受案条件，扩大对行政不作为行为的受案范围，引入行政不作为案件行政诉讼简易程序来缩短审查期限，从而有效保护公民、法人和其他组织不受行政不作为侵害。 （四）建立行政不作为追查制度 让每一起行政不作为案件都有追查结果，从而保证行政主管部门的管理与监督不缺位，避免出现行政不作为问题暴露出来后却不了了
10、之。 对于构成行政不作为的行为，一旦侵犯了行政相对人的合法权益，造成行政相对人损害的情形，应当引入赔偿机制使行政相对人能够通过对行政不作为的行政机关提起行政复议或行政诉讼的方式，要求赔偿相应损失。 五、行政不作为的救济办法 在现实生活中，行政不作为会有不同的表现形式，对于各种形式的行政不作为，应当采取不同的救济方式予以救济： （一）予以确认违法 对于行政主体及其工作人员履行作为义务已失去实现的具体环境，使行政作为成为不必要或不可能时，再责令作为就没有任何意义，故只能确认行政不作为违法。如果对行政相对人合法权益造成损害的，应当给予相应赔偿，并应对有关行政主体及直接责任人依法追究法律责任。 6（二
11、）予以责令履行 如果行政主体及其工作人员未履行法定作为义务，但还存在履行的可能和必要时，在行政相对人要求继续履行的情况下，应责令行政主体在一定期限内履行该义务。对于责令履行应符合三个要件：一是行政不作为已成既成事实；二是该作为义务有履行的可能和必要；三是行政相对人要求行政主体继续履行。 （三）予以责令赔偿 对于已出现的行政不作为行为造成行政相对人受到损害的，应当责令赔偿。对于责令赔偿应符合三个要件：一是行政不作为给行政相对人造成了实际损害。二是行政不作为与行政相对方权益损害的事实之间具有因果关系。对行政不作为引起赔偿责任的因果关系应认定为：只要行政主体的义务是为了保护行政相对人的利益而设置，而行政主体不履行义务并造成特定行政相对人损害，该行政主体不作为即构成行政侵权行为，它与行政相对人的损害结果之间就存在因果关系。三是行政相对人的损害无法通过其他途径得到赔偿。如果已获得赔偿的，国家就不应再承担赔偿义务。 参考文献： 1罗豪才.行政法论丛：B 卷.北京：法律出版社.1999. 2马怀德.行政法与行政诉讼法.北京：法律出版社.2000. 3赵清林，刘奕淇.也谈行政不作为.高等函授学报（哲学社会科学版）.2003（1）.
