1、1土地“以租代征”谁之过因农村土地征收中出现的种种问题，村民代表多年来奔走在上访、诉讼的路上，但收效甚微。究竟是否“官”与“民”争地，双方应该都很清楚，但要真正厘清其中的细节，于村民而言，似乎很难。 村民称，集体土地存在 “以租代征” “少批多占” “未批先占” 与国土局、街道办、村委会等单位主要领导座谈之后，村民代表李叔平似乎看到了本村土地问题解决的希望。 4 月 17 日 14 时，浙江省临海市杜桥镇国土分局四楼会议室内座无虚席，该镇楼下村 20 余名村民代表与国土局、街道办的相关负责人，就楼下村土地是否存在“以租代征” “少批多占” “未批先占”等用地情况展开激烈辩论。 在近 3 个小时
2、的激辩中，杜桥镇国土分局局长单方来承认楼下村有63 亩土地存在“以租代征”违法用地情况，但否认有“少批多占” “未批先占”用地现象。 虽然未达到村民的预期，但李叔平还是挺高兴，他说：“自去年 7月份上访至今，与相关部门领导齐聚一起反映、讨论问题，还是头一次。” “征地款”还是“订金” 杜桥镇是全国闻名的“眼镜之乡” ，该地区经济繁荣，地贵如金。 22003 年 10 月 22 日，临海市国土资源局杜桥征地事务所（以下简称杜桥征地事务所）与楼下村签订一份征地补偿协议，协议约定：杜桥征地事务所征用楼下村 80.579 亩土地；征用耕地每亩按 2.8 万元计算，水塘等非耕部分按每亩 2 万元计算；楼
3、下村土地按总面积 30%留用，计34.53 亩。协议上盖有镇政府公章。虽然协议上标有“草签”字样，但在2003 年 10 月 24 日，杜桥征地事务所向楼下村支付了 218 万余元，收款收据上显示款项事由為“征地款” 。 该镇副镇长张小军否认了该土地被征收的说法。他认為该宗土地只是提前预付了订金，待有农转用指标时才征用，不征用时农民可以继续种地。 对于此种解释，李叔平并不认同。据他介绍，自 2003 年征地协议签订后，该宗土地就没有再允许村民利用。 “杜桥征地事务所 2003 年 10 月22 日就与楼下村签订了征地补偿协议，时至今日镇领导却否认了土地被征用的事实，收款收据上显示款项事由為“征
4、地款” ，又被认定為提前预付的订金，那么到底是征地还是订金？村民不得而知。 ”李叔平说。 对于 2003 年被征用的 80.579 亩土地，杜桥镇国土局分别于 2005 年、2007 年、2008 年进行了农转用申报，国土部门档案显示，2003 年楼下村土地被征用 80.579 亩，除了一纸征地补偿协议 ，没有其他任何材料。获批的计 70.97 亩，分别是在 2005 年、2007 年等时段获得农转用折抵指标，尚余近 10 亩并没有获批。 李叔平认為，按照镇领导的说法，待有农转用指标时才征用，那么32005 年有农转用指标了，但是并没有和村民履行任何手续，之后土地就被征用，村民对此并不知情。对
5、尚余近 10 亩并没有获批的土地是否还属集体土地，他们更不知晓。村民的维权路 按 2003 年签订的征地补偿协议约定，楼下村留地按总面积 30%留用，计 34.53 亩。2009 年，细心的村民开始测量留用地面积，发现留用地不足，出现严重差额。 李叔平告诉记者，2003 年的征地补偿协议中所谓的留地 34，53亩，原来就是楼下村的土地。如果真是征地留用，那就应该从 80，579亩中留下 30%。但是事实是，国土部门以楼下村 115，109 亩土地作為基数，征用了 80.579 亩， “留用”了 34.53 亩。而据原始图纸显示，这块土地应是 120 亩左右而不是 115.109 亩。 2012
6、 年 9 月 13 日，村民们向杜桥镇法庭递交诉状。 2013 年元月 7 日，村民收到杜桥镇法庭判决书。判决书以“综合原告提供的证据，其均為复印件，根据法律规定，没有与原件核对无异的复印件是不能作為定案的证据的，故原告在举证上明显存在瑕疵”為由驳回了起诉。 2013 年 1 月 17 日，楼下村召开了村民大会。几百村民挤满了村会议室，他们拿着村民委员会组织法与村支书、村主任争论，要求在上诉状上加盖公章。 次日，村民拿着加盖了村委会公章的上诉状向杜桥镇法庭递交了上诉状，并继续到杜桥镇国土局上访。 对于浙江盈昌眼镜实业有限公司和台卅 l 市宏昌眼镜有限公司是否4存在“少批多占”的情况，单方来在座
7、谈会上予以了否认。 2013 年 3 月 15 日，二审开庭。两被上诉人出具了“浙江盈昌、宏昌眼镜实业有限公司地形数字化测量专业技术报告” ，但是没能出示“用地现状图” 。 在一审时，村民代理律师曾申请法院聘请专业人员现场勘测鉴定，但法院未予采纳。 “以租代征“谁之过 对于村民代表对 2003 年征地 80.579 亩中无故消失 10 亩地的质疑，最终杜桥镇国土分局局长单方来给出了解释称：该 10 亩地也被租用了，用于修建沿海大道等三处道路。但是座谈会上，杜桥国土分局并未出示合同，楼下村村主任也说他不知此事。 在座谈会上，单方来对以“以租代征”形式将楼下村 46.62 亩耕地用来修建沿海大道一
8、事也给予认可。2004 年 9 月 16 日的租用协议约定：每亩每年交付租金人民币 800 元；租用期限以租用协议生效之日起至沿海大道办理征用手续批准為止。 对沿海大道未立项、未经批准擅自分两次“以租代征”占用临海市杜桥镇横楼村、汾东村、楼下村、半洋村、上四份等村集体土地81993.00 平方米进行非农建设，為此，临海市国土局于 2006 年对杜桥镇政府下达了责令退还非法占用的土地，并罚款 121 余万的处罚决定。事隔 6 年有余， “退还非法占用的土地”仍然悬在空中。 对沿海大道未立项、未经批准擅自分两次以“以租代征”形式占地的事实，临海市国土局有关负责人解释称：“沿海大道虽属道路基础设5施
9、工程，但杜桥镇政府未经审批，采取租用土地形式占用楼下等村土地的行為，属违法用地行為，我局已严格依法进行了立案查处，罚款已缴纳到位，有关责任人也依规追究了责任。沿海大道已形成建成使用事实，且符合杜桥镇土地利用总体规划和城镇建设规划。下一步，将督促杜桥镇政府抓紧补办用地手续，完善用地报批。 ”单方来坦言，关于补办用地手续，当地政府并无明确的时间表。 从两级国土部门的解释中记者注意到一个细节，临国土监字（2006）第 55 号，国土资源行政处罚书中重要的一条写到，责令临海市杜桥镇人民政府退还非法占用的土地 81993.00 平方米。但从临海市国土局和杜桥镇国土分局的解释中都未提及处罚书中有该条处罚决
10、定。 3 月 18 日，楼下村村民将起诉书及相关证据交至法院，但法院立案庭未（准）予立案。 村民代理律师陆欣谈到，杜桥镇法院对于楼下村的起诉不予立案，既没有书面裁定，也没有记入笔录。保护公民的诉权是民诉法根本目的，保护公民的民事权利，必须依靠公民的诉权作為保障，剥夺了公民的诉权，也就相当于一定程度上剥夺了公民的民事权益。立案是公民行使诉权的入口，法院不立案，公民的诉权就无法实现，民事权利，也就无法得到法律的保护。 专家点评 中国人民大学土地政策与制度研究中心土地矿产法研究所刘宏辉分析认為，综合记者调查信息，楼下村 80.579 亩土地在 2003 年是以“征收”的形式“被征收”的。这一判断也被
11、后来“杜桥镇国土局直至 20056年、2007 年、2008 年分 4 次才进行了农转用申报并获批准后，但其未与楼下村村民履行任何手续”的事实所验证，因為杜桥征地事务所和楼下村村民都认為 2003 年土地已经被“征收”了，所以各方也都认為不需要再履行任何手续了。而按照土地管理法第 44 条的规定，涉及农用地转為建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。而当时在 2003 年，杜桥征地事务所没有依法办理审批手续，这是不符合法律规定的重大瑕疵。关于“少批多占”的问题，首先要认定是否存在，如果各方本着实事求是的态度，借助科学的工具和手段，其实应该是一个很容易厘清的问题。 关于“以租代征”问题，本案中杜桥镇政府关于“以租代征”的违法问题已经被“临国土监字（2006）第 55 号”行政处罚书所确认，毋庸置疑。但对于与楼下村村民切身利益密切相关的退还非法占有土地的执行问题却迟迟无法落实，这不得不说是相关执法部门的失职。
