1、1我国农村养老保险的模式选择和推进过程摘 要：本文旨在梳理从上世纪 80 年代末以来，我国农村社会养老保险制度模式的变化过程。从老农保的提出到失败，转而借鉴外国养老保险的先进模式和成功经验，再到新农保的试点和推广。在这 20 多年的过程中，农村养老保险模式经历了多次的变化。而现如今，新农保在推进过程中，虽然在一定范围内获得社会的好评，但同时也出现了诸如各种社会保障制度衔接不利、养老金可持续性危机等一系列问题。 关键词：农村养老保险 新农保 制度模式 一、老农保回顾 在我国，自古以来就存在土地养老、家庭养老、自我养老等多种方式，但是随着市场经济不断发展，社会贫富不均加剧，再加上计划生育政策的实施
2、、家庭观念弱化、农村养老问题上升到整个社会层面，成为了发展趋势和必然选择。我国从 1986 年开始进行农村社会养老保险（老农保）的探索，1991 年试点推行，而经过将近十年的发展，老农保制度出现了停滞现象。1997 年 7 月，国务院和保险业工作组发出保险业的整顿和改革方案的通知（国发199914 号） ，指出当时的中国尚不具备全面建立农村养老保险制度的条件，从此老农保制度进入整顿时期，我国进入新型农村社会养老保险的探索阶段（以下简称“新农保” ） ，新农保就是在借鉴外国先进模式以及结合我国农村现实经济发展水平的情况下诞生的。 2二、国外经验的借鉴 纵观欧美发达国家社会养老保险的发展历程，不难
3、看出，这些国家的制度建设无不呈现出逐渐演进的过程：从无到有，从诞生到发展而后成熟，并最终趋于完善。这个过程的一般特点是存在着三阶段的发展规律：第一阶段，制度的建立，即社会养老保险制度从无到有，给社会成员提供保障。英、德、美等国在这个阶段的特点是，政府承担主要资金来源，保障贫困弱势群体的基本生活。第二阶段，制度的发展，随着各国各地区经济的不断发展，地区内不同社会群体出现了贫富分化，从而也导致了不同群体对社会保障需求水平的差异，因此这一阶段的主要任务是解决不同地区不同群体的保障差异，让全体社会成员享受公平的社会保障制度。在这一阶段中，发达国家相继开展建立“福利国家”为最终目的的社会保障制度改革，试
4、图让社会保障制度覆盖全体国民。第三阶段，制度成熟期，由于社会保障制度覆盖范围和群体不断的扩大，福利水平逐渐提高，开始出现保障基金的缺口问题，这样引发了社会保障可持续性危机的大讨论。发达国家在社会保障从建立、发展到成熟的过程中，也逐渐形成了自己特有的养老保险制度模式。从外国社会保障的经验来看，不管是从制度建立，还是资金筹集，政府都承担着重要的角色。面对市场经济飞跃发展、贫富差距逐渐扩大、老龄化加剧的现状，我国急需要重新出台新的适合我国现状的农村养老保险制度，而新的养老保险制度模式必须突出政府的责任分担。 三、新农保的模式选择 从上世纪末开始，全国各地农保制度进入整顿时期，部分地区停办3了业务，并
5、且开始探索适合我国不同地区的新农保制度模式。进入 21 世纪，我国经济飞速发展，城乡二元结构依然存在，城乡收入差距进一步拉大，再加上老龄化高峰的逼近，银色浪潮的到来，各地民众特别是广大低收入农民都迫切需要新农保制度的出台。2009 年 9 月，国务院颁布了关于开展新型农村养老保险试点的指导意见 （以下简称指导意见） 。新农保的制度模式可以概括为：探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的社会养老保险制度。新农保推进方式是从试点到扩大试点，再到普遍实施，最终实现“保基本、广覆盖、有弹性、可持续” 。新农保制度模式的一大特点是突出了社会保险中政府应当承担的责任。同时，就在新农保制度在全国各地展开
6、积极试点前后，全面推广的过程中，不同地区根据本地实际经济发展水平，农民现实生活条件，形成各具特色的养老保险模式，比较有代表性的研究有以下三类：1.“多模式” ，即北京大兴模式、上海模式、中山模式、重庆模式等；2.“三模式” ，即广东的“东莞模式”和江苏的“苏州模式”以及上海、 天津等大城市的“郊区模式” ；3.“四模式” ，即烟台模式、苏南模式、青岛模式和苏州模式这四种特色模式。笔者认为最具有借鉴意义的是周莹对“四模式”的研究。她指出烟台模式政府不补贴，农民的积极性不高，农保机构自收自支，基金增值压力大，这种模式既难以调动农民的积极性，也难以反映制度的公平性，因此这种模式应该淘汰；苏南模式有其
7、独特的地方：苏南地区乡镇企业发达，集体补助所占比例较高，这种模式下的资金主要来源于社区公共资金的投入，社区成员的保障水平也较高，但全国大多数地区集体经济并不发达，这种模式不适合在全国推广；青岛模式是一4种政府扶持和有限补助为特征的行政支持模式，坚持个人缴费、集体补助、政府扶持相结合，实行财政补助和兜底。由于有了政府的支持，农民也有了投保的激励，个人缴费加政府相应的支持，也不会带来过重的财务压力，对于刚刚走进农村社会养老保险初级阶段的中国来说，青岛模式是适合的；而苏州模式是一种以政府高补贴为特征的福利社保模式，这种模式是建立在高度发达的经济基础之上的，苏州模式是在经济高速发展、城市化进程加快的前
8、提下形成的，代表了中国农村社会养老保险的发展趋势，政府的补贴力度大，极大地提高了农民参保的积极性，但同时由于财政压力加大，会伴随产生养老基金的可持续性危机。综合来看，青岛模式符合我国当前经济发展形势，各地可以根据地区经济的不同特点适当调整，从而全面形成广覆盖可持续的新农保制度，等到全国经济进入发达阶段，东西部差距明显缩小，城乡一体化实现之时可以考虑采取以政府支持为主的苏州模式，这样的模式选择和发展路径既符合我国具体国情社情，也和现如今发达国家社会保障制度的发展历程相吻合。 四、新农保推广过程中的问题 尽管新农保政策的试点和推广，让广大农民重新享受到了社会保险的福利保障，在一定范围内获得了社会的
9、好评，但也同时暴露了一些新农保制度模式的缺陷和亟需完善的地方。 （一）基础养老金应该无条件发放。这样才可以做到公共财政被民众均等享有，实现社会保险全覆盖的目标。尽量取消个人缴费和子女参保的捆绑式政策，如果不然，则会歪曲新农保的真正目的和价值。地方5财政应该均等化，将更多的资金投入到最贫困的农民以及弱势群体，如孤寡老人、残疾人士、低保户等。通过中央和地方两级财政的支持，帮助困难中的群体，同时缩小地区之间和个人之间的差异。 （二）适龄年轻人参保率较低。很多学者通过实地的调研发现全国不少地区都存在年轻人参保率低的现状，年龄是影响农民参保意愿的主要原因，1639 岁的年轻人参保率比较低，而 4059
10、岁的中老年人参保比例明显要高得多。另外，农民参保意愿与地方发展状况、受教育程度、家庭纯收入和户均耕地面积程正相关，与家庭规模、年龄、非农收入所占比例和务农年限呈负相关。 （三）养老保险基金的保值增值问题。一般情况下，养老保险基金是通过存入银行或购买国债来实现保值增值，而实际通过这些方式可以获得收益非常有限，再加上现如今不断高涨的通货膨胀，使得新农保基金实际收益出现负增长，养老基金的保值增值变为新农保制度的最大“软肋” 。新农保中的个人账户积累额会随着制度的全面普及而不断扩大，基金额越大，保值增值的压力越大。 五、小结 国外农村养老保险制度起步早，从 19 世纪 30 年代开始，已经走过了将近两
11、个世纪的时间，目前许多欧美国家社会保障制度已经发展成熟。我国在社会保障制度发展方面具有后发优势，可以借鉴外国的成功经验，结合实际情况形成自己的农村养老保险制度模式。随着新农保的重新出台，我国已经走过了试点和推广阶段，基本完成全覆盖的目标，我国社会保障制度建设目前处于从制度诞生期向制度成长期的转变过程，制度6建设在受到被惠及者的欢迎和认可的同时，也面临着不同社会群体社会保障待遇不公平、各种社会保障制度有待衔接、欠发达地区养老保险金可持续性财务压力大等一系列问题。只有在大力发展经济的同时，不断完善我国农村养老保险制度模式的建设，才能将我国社会保障事业推向成熟，让全体农民真正分享到经济发展的胜利果实
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