1、1香港“长者生活津贴”的曲折之路自 1997 年香港回归以来，中央政府和特区政府坚持“一国两制” 、港人治港、高度自治的原则，为保持香港的繁荣稳定作出了重大的贡献。然而香港特区政府在治理香港时，也并不是一帆风顺的，有些政策的实施会受到阻力，需要付出较大的努力，长者生活津贴拨款的通过就是一个佐证。 长者生活津贴简称“长津” ，又称“特惠生果金” ，是一项惠及香港65 岁及以上“有需要”长者的社会福利津贴。针对香港社会出现的贫富差距和老龄化加剧的现象，香港特区政府计划为每位贫困长者提供每月2200 港元的津贴，旨在达到扶贫的目的。香港特区政府每年将为此额外开支约 62 亿港元，预计将会有约 40
2、万名的长者获得长者生活津贴。这本是一项有利社会的政策，立法会财务委员会却在经过长达近两个月的审议后，才在 2012 年 12 月 7 日“曲折”地通过了长者生活津贴的议案。首批 29 万名贫困长者最快可以在今年的 4 月获得发放的共计五个月的津贴。香港特区行政长官梁振英对长津通过表示欣慰，重申特区政府重视行政立法关系，期望与立法会继续合作改善民生。 贫困长者问题严重 香港是一个繁华的国际化大都市，经济水平处于亚洲前列，同新加坡、韩国和台湾地区并称为“亚洲四小龙” 。但是，香港也是一个贫富悬2殊的社会。基尼系数以 0.4 作为警戒线，超越此即表示社会已经出现贫富悬殊问题。据香港政府统计处显示，按
3、除税及福利转移后住户每月收入计算，2011 年香港的基尼系数是 0.475。根据香港政府的数据，2011年香港的财政储备超过 6000 亿港元，但社会仍有三成长者过着贫困生活。经济高度发达和财政实力雄厚的背后却隐藏严重的社会问题贫富悬殊，贫困问题一直受到香港政府的关注。 早在 20 世纪 80 年代，香港就步入了老龄化社会。香港也是世界上人均寿命最长的地方之一。据香港政府统计处显示，2009 年香港女性的人均寿命达到 86.1 岁，男性的人均寿命达到 79.8 岁，这两者均处于世界长寿榜第二位。香港长者的贫穷率正在不断增长：由 2010 年的 32.5%上升至 2011 年的 32.7%，贫穷
4、长者人数多达 28.8 万人。人口老龄化成为导致贫困长者数量居高不下的重要原因之一。 个人退休保障制度的缺乏是造成贫困长者数量不断增长的另一重要原因。过去香港只有政府公务员等少数人可以享受退休保障，其他人则不能享受退休保障。香港回归后，特区政府在 2000 年开始实施强积金制度，但是由于多方面的原因，强积金的成效不显著，未能形成比较完善的退休保障制度。为解决长者贫困的问题，香港一些民间团体倡议“全民退休保障” 。由于此方案的争议颇多，在立法会上遭到否决。虽然未能通过“全民退休保障” ，但是引起了社会对贫困长者问题亟待重视的共识。为此，香港特区政府推出了“长者生活津贴”作为解决贫困长者问题的政策
5、，被认为是实施“全民退休保障”的过渡期政策。 梁振英积极推行长津 3早在梁振英竞选香港特区行政长官的竞选政纲中，他就提出要发放“特惠生果金” 。 2012 年 7 月 16 日，香港特区行政长官梁振英第一次出席立法会行政长官答问大会。梁振英在大会中提出，香港民生最迫切需要解决的问题之一，就是老人贫困的问题。并且宣布在今年内将原来的每月 1090 港元的“生果金”提升为 2200 港元的“特惠生果金” ，以帮助 29 万名贫困的65 岁以上的长者。 “生果金”是高龄津贴的俗称，是香港社会福利署为长者永久居民提供的福利金，自 1973 年起推行。高龄津贴是惠及全部 65 岁以上长者的津贴，反对派以
6、此来要求政府不要在长者生活津贴设立资产申报，这样津贴不单单是 65 岁以上的贫困长者可以享受到，全部 65 岁以上的老人都可以。反对派的此项提议也获得了一部分老人的支持，老人们认为既然政府有意提高津贴，使得老人获得更好的福利，就不应该设立资产申报。但是如果以年满 65 岁以上长者申请人不论贫富都享受长者生活津贴，预计额外开支会增加至 136 亿港元，而且也不符合梁振英在竞选时提出“特惠生果金”是给有需要的人的初衷。因此梁振英强调，长者生活津贴本着扶贫的目的而不是为了敬老。 10 月 9 日政府向立法会提交文件，建议长者生活津贴要维持资产申报。17 日，梁振英专程到立法会解释，指出撤销资产申报是
7、不负责任的做法。因此，香港政府决定采用行之有效的长者生活津贴申请资格：申请人必须年满 65 岁，成为香港居民最少 7 年，并且符合单身人士每月入息限额为 6660 港元，资产限额为 18.6 万港元的规定；夫妇两人则为410520 港元及 28.1 万港元。 2012 年 10 月 26 日，立法会财务委员会审议政府提交的“长者生活津贴”议案。此议案分为两部分：（a）在 2012-2013 年度在总目170“社会福利署”项下追加拨款 30.889 亿港元，包括在分目 180“公共福利金计划”项下的 30.815 亿港元及分目 000“运作开支”项下的 740万港元，用以推出长者生活津贴；以及（
8、b）把社会福利署在 2012-2013年度常额编制內所有非首长级职位按薪级中点估记的年薪总值上限提高23264040 港元，即由 1982675000 港元增至 2005939040 港元，以开设 90个非首长级职位，以推行上文（a）段所述的长者生活津贴。 反对派屡次阻碍 政府提出的长者生活津贴将惠及全香港 40 万名的贫困长者，这应该是为民请命的好事，但是长者生活津贴却经过长达 7 次会议，历时将近两个月才得以通过，这中间的曲折漫长之路，处处有着反对派的阻碍。 第一次会议的一开始，就有反对派的议员提出“中止待续”的动议。审议立即停顿，长者生活津贴议案被决定撤回。政府坚持不改变资产申报的态度被
9、反对派“紧握” ，反对派以政府不撤销资产审查为由，坚称是为所有 65 岁以上的老人争取更广泛的利益。实际却是不顾全香港 40 万名贫困长者对长者生活津贴通过的期望，令议案无法表决。政府只能在下一次，也就是 10 月 30 日的财务委员会上，再次提出议案，表决就这样被延后。 此后， “长毛”梁国雄展开了无休止的“拉布”行动，使得立法会财务委员会不得不用大量的时间来审议他提出的数百条修订。就用这样的方式，梁国雄使得财务委员会的开会时间全部浪费在这数百5条修订中，而不能对长者生活津贴议案进行表决。 “拉布”英文表述为“filibuster”，最早出现在西方议会政治中，指在议会中故意发表冗长演说，以拖
10、延表决。在香港，人们把用冗长演说和大量修正案来推延立法会表决的做法称之为“拉布” 。实际不难看出梁国雄是为了反对而反对，却被反对派认为是一种民主的形式。 其实在去年的 5 月 2 日，反对派的陈伟业和黄毓民议员就发起过长达 1306 项修订的“拉布” ，旨在反对立法会修订议席出缺草案。由于在香港立法会上，对于议员只要是不重复的提起的修正案，就没有次数的限定。正是利用这点，反对派以“拉布”拖延时间，阻止议案的通过，以达到他们反对的目的。 长久的“拉布”不仅浪费了立法会处理事务的时间，而且还影响议案的正常进程。在香港，议案的追溯期只能是到表决通过的月份。长者生活津贴作为贫困老人的福利，越早通过，贫
11、困老人能享受到的福利就越多。如果能在 10 月份表决通过长者生活津贴，那贫困老人能领到的津贴就可以追溯到 10 月份，意味着在 10 月份就能拿到 2200 港元的津贴。但是由于反对派的阻挠和长久的“拉布” ，使得长者生活津贴不能在 10月份表决，更是在 11 月份，这一整月中都没有表决。贫困老人只能眼睁睁看着原本可以拿到的每月 2200 港元，共计 4400 港元的津贴“付之东流” 。 期间，也有不少人士为争取贫困老人的利益，向政府提议把长者生活津贴的发放期追溯到议案提交时的 10 月份。这样，无论“拉布”会持续多久，都能保障贫困老人享受到从 10 月算起的津贴。可惜的是，香港6一般不会修改
12、追溯期。对此，行政长官梁振英在 11 月 1 日的立法会答问大会上重申，不会为长者生活津贴的追溯期开先例，坚持立法会在哪个月通过，就从那个月开始起计， “如果开这个先例，是危险的” 。劳工及福利局局长张建宗也多次重申追溯期为立法会财务委员会通过拨款当月的首日。署理财经事务及库务局长梁凤仪也强调，追溯期不能随便地修改。立法会议员刘淑仪指出，若政府开先例，日后如有措施“拉布”一两年，要追溯有关财政开支将十分困难。 “拉布”次数受争议 梁国雄多次阻碍长者生活津贴的表决，提出数百条的修订案，并且宣称要“拉布”到明年。 “拉布”不结束，长者生活津贴就不可能得到表决。按照立法会会议议程和议事规则 ，议员提
13、出修订案的次数是不受限制的。如果梁国雄不顾大部分贫困长者的“呼声” ，坚持长久的“拉布”，则长者生活津贴就会变得遥遥无期了。 这不禁让人心寒，保障了议员修订次数的民主，却使得长者生活津贴拾得“恶果” 。议员叶国谦就提出要限制议员修订次数。立法会是香港民主议事的机构，如果放任长毛无休止的修订案，岂不是立法会成为了梁国雄一个人的立法会，民主议事的功能也没有得到体现。反对派则认为没有次数的限定，正是民主的体现，议员可以自由的表达意见。面对饱受争议的议员发言次数，立法会主席曾钰成表示，议员发言次数不受限制是议事规则列明。议事规则委员会则表示，暂时没有修改有关议事规则的意思。 11 月 25 日，立法会
14、财委会第五次开会审议长者生活津贴，然而不幸7的事情还是发生了。梁国雄再次“拉布” ，到会议结束时，仍有 174 条修订没有处理。 为针对无次数限制的“拉布” ，工联会议员王国兴提出无休止开会的动议，用来讨论长者生活津贴拨款。如果不设时限的开会讨论，梁国雄的“拉布”将失去作用，亦会有时间对长者生活津贴进行表决。民建联的李慧琼则表示，希望长者生活津贴尽快表决，但不认为无休止开会可以处理“拉布” 。财务委员会主席张宇人就王国兴的建议咨询议员意见，但是只有 6 人支持，7 人无意见，却有 51 人反对。张宇人在综合考虑了多方面因素后，决定不开设通宵会议。 如果按照正常议程，在 11 月 30 日的财委
15、会上将有 4 个小时的会议时间，但是余留的梁国雄修订案还有 174 条，按照这个审议进度，长者生活津贴拨款很有可能无法在 30 日的财委会上得到表决。为使得表决成为可能，财委会主席张宇人在开会时间上咨询议员，是否愿意在 30 日开三节共 6 个小时的会议，有 26 人表示赞成，只有 20 人表示反对，其余16 人表示没有意见，最终决定在 30 日开 6 小时会议。 6 个小时的会议，完全有时间在审议了余下的 174 条修订后，对长者生活津贴进行表决。当然前提是在 30 日的财委会上，梁国雄能为贫困老人的利益考虑，不再提交新的修订案。然而事与愿违，在 30 日的财委会上，梁国雄继续“拉布” ，再
16、次提出了 200 条的修订。新民党常务副主席田北辰直斥梁国雄的“拉布” ，并离开会议，以示对“长毛”行为的抗议。在长达 6 个小时的会议上，审议了大约 200 项修订，但仍存有 100 多项修订，长者生活津贴拨款表决又再次延后。 8政府“出奇制胜” 2012 年 12 月 7 日，立法会财务委员会第 7 次开会审议长者生活津贴的议案。在会议开始前的几分钟，劳工及福利局局长张宗建向财委会主席张宇人提交补充文件，以长者生活津贴无法在三月份发放为由，撤销原议案中的（a）部分，表示将有关开支拨入下一年度的预算案。同时以预先聘请人手开展工作为由，希望继续审议原议案中的（b）部分。 政府提出的这份补充文件
17、，在经过议员一个多小时的讨论后，主席张宇人最终裁定这份文件应视作新文件处理。由于是新的文件，而梁国雄此前所剩余的 113 条修订和今日新提出的 189 条修订解释是针对原议案的，因此梁国雄的修订不需要再进行讨论，而可以直接对议案进行讨论。 财委会在休会十分钟后，政府要求豁免新文件提交财委会所需 5 天的通知期限。主席张宇人决定同意政府的请求，并且押后其他议程，先讨论政府的新文件。工党李卓人提起“中止待续”议案，以期能阻碍长者生活津贴的表决。主席张宇人就“中止待续”议案提出表决，最终只有 28 人表示赞成，但是有 32 人表示反对，还有 1 人弃权。以此，张宇人否决了李卓人的议案。 在长者生活津
18、贴表决前，财经事务及库务局常任秘书长谢曼怡清楚讲明，有关开设职位的拨款议案获通过的话，视等同通过长者生活津贴。张宇人也在表决前两次发问：“有无议员要讲话，如果无就开始表决。 ”梁国雄当时只是笑笑说道：“他们赞成，我们就反对。 ”而没有继续“拉布” 。 9张宇人在确定没有人要发言后，要求议员举手表决。投票结果显示：投支持票的有 24 人，弃权的有 3 人，在席但无投票的有 7 人，缺席的有31 人（其中包括梁国雄） ，投反对票的有 3 人。支持票数占投票人数的半数以上，通过新文件，也就是等同于通过长者生活津贴计划。 至此，29 万名贫困长者将获得长者生活津贴，预计还会有 11 万名的长者可通过资产审查而获得长者生活津贴。这项惠及 40 万名贫困长者的福利津贴计划将进入实施阶段。 长者生活津贴在政府的“奇招”之下顺利过关，令人欣喜。回望长津之路，香港贫富悬殊值得我们关注，香港政府的惠民政策从出台到立法会审议和表决的曲折经历，也值得我们关切和深思。 编辑：陈畅鸣
