1、规范行政执法行为 进一步推进依法行政摘 要 中国特色社会主义法律体系的形成，对法律实施提出了新的更高要求。行政执法在法律实施过程中处于举足重轻的地位。针对当前行政执法中存在的问题，亟待进一步清理执法依据、细化自由裁量标准、规范执法程序、强化执法责任和执法监督，以促进行政执法的规范化，提高法律实施的效果和质量，进一步推进依法行政。 关键词 法律体系 执法规范化 依法行政 作者简介：张建平，天津市长丰律师事务所律师；徐蓉，天津行政学院法学部，副教授。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-151-02 十八大报告提出了法治建设的目标：在 2020
2、年全面建成小康社会时，实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成、司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障” 。2011 年 3 月 10 日，吴邦国同志在十一届全国人大四次会议上宣布中国特色社会主义法律体系形成，国家建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。中国特色社会主义法律体系的形成，对法律实施提出了新的更高要求。到 2010 年底，我国已制定宪法和现行有效法律共 237 件、行政法规 690 多件、地方性法规 8600 多件。据统计，80%的法律、90%的地方性法规、全部行政法规和规章都是由行政机关负责实施的，行政执法工作已经成为行政机关履职尽责
3、的主要手段，在法律实施过程中处于举足重轻的地位。近年来随着依法行政的逐步推进，行政执法的状况有了较大改善，取得了较大成效。但由于行政体制改革还不到位、制度不完善等各种因素的影响，在行政执法实践中滥用裁量权、随意执法、不作为、乱作为等问题依然存在，严重妨碍了法治政府建设的进程。行政执法的规范化是推进依法行政工作以及建设法治政府的重点环节和重要组成部分。针对当前行政执法中存在的问题，亟待进一步清理执法依据、细化自由裁量标准、规范执法程序、强化执法责任和执法监督，以促进行政执法的规范化，提高法律实施的效果和质量，进一步推进依法行政。一、清理执法依据，从源头上避免“依法打架”现象 作为行政执法依据的规
4、范散见于众多法律、法规和规章以及其他规范性文件之中，立法层次和立法主体的多元化、部门立法等原因导致规范之间存在冲突现象，这种立法上的冲突反映在行政执法实践中就是不同行政执法部门“依法打架”问题，严重影响了行政执法的效率和法律的严肃性。规范行政执法行为首先应从源头做起，理清现行行政执法依据。各级政府机关应根据相应权限进一步对现行行政执法规范进行清理，对不符合法律、法规和规章规定，内容相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，予以修改或者废止。对属于人大立法权限内的存在冲突的执法规范，按照法定程序提请人大及时修改。此外，应进一步建立健全规范性文件管理配套制度，切实加强规范性文件的审
5、查和备案工作。把备案审查工作的重心放到审查上，及时发现问题并予以纠正，避免违背法制统一原则的规范出台。对于新制定的规范，尽量采取开门立法的方式，让更多的利益群体、更多的公众通过民主方式参与到立法过程中来，使人民的权利诉求和利益诉求得以充分表达并在立法中予以体现。同时要充分考虑各方面的因素，努力平衡各种利益关系，使行政执法规范既能满足行政管理的需要又能符合人民的意志，从而在本质上增强规范的执行力，减少实施过程中的阻力。 二、细化自由裁量标准，规范行政执法自由裁量权 “合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”是全面推进依法行政实施纲要对依法行政提出的基本要求。而规范行政执法自由
6、裁量权，是确保合理行政、程序正当的基本要求。行政执法自由裁量权是行政执法主体在行政执法过程中，结合具体情形自行判断并做出处理的权力。我国绝大多数的行政执法行为都存在一定的自由裁量空间。自由裁量权的存在为维护行政管理秩序所必需，但一定范围内自由度的运用又使其经常面临被滥用的危险。因此，为了有效控制自由裁量权，一方面需要通过立法手段就规范对象规定基本的、明确的法律原则和规则，尽可能地缩小自由裁量权的范围。另一方面，需要行政执法机关在法律规定的原则之下根据不同类别的行政执法行为的特性甄别执法实践中的具体情况，在法律、法规和规章规定的种类、幅度范围内，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权适用标准予以
7、细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。在自由裁量权比较集中的行政处罚领域，可以引入先例制度，对于事实、性质、情节、社会危害程度和行政管理相对人主观过错相当的违法行为在作出行政处罚时应当遵循先例，使相当的违法行为受到的行政处罚的种类、幅度以及程序一致或基本一致，以法治的手段解决“执法不公” 、“同案不同罚” 、轻犯重罚、重犯轻罚、罚态度款等损害政府形象滋生腐败的问题。 三、完善行政程序立法，规范行政执法行为 法的价值的实现必须以严格的程序为依托，依法行政的关键是要保证行政机关按照法定权限和程序行使权力。 全面推进依法行政实施纲要把程序正当原则作为依法行政的基本要求
8、进行了明确规定。随着越来越多的国家制定行政程序法或建立行政程序制度，依程序行政已经成为规范和监督行政权力的普遍规则。我国自行政处罚法首次对行政处罚行为的实施程序进行整体规范以来，行政程序法制建设不断加强，其后的行政许可法 、 行政强制法又对行政许可和行政强制这两种重要的行政行为从程序方面作出了更加详细的规范，但至今我国尚无一部系统完整的行政程序法，对于行政检查、行政确认、行政给付、行政征收等经常实施的行政行为尚缺乏程序法的约束。为了弥补行政程序分散立法产生的弊病，应当把分散在行政法律、法规中的行政程序方面的规定，从行政实体法中剥离出来，形成独立、统一、系统的行政程序法，将行政公开、行政告知、行
9、政参与、说明理由、时限承诺等基本程序制度确立下来，对行政执法环节、执法步骤进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确，在立法上突出体现对行政相对人合法权益的保护和对行政执法权的制约。 四、落实行政执法责任，进一步规范和监督行政执法活动 行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。推行行政执法责任制，就是要强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政各项要求落到实处。一方面，要依法界定执法职责，在梳理行政执法依据的基础上，从权责统一的原则出发，根据执法机构和执法岗位的配置，将其法定职权分解到具体执法机构和执法岗位，确
10、定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任，使执法人员各司其职，各负其责有明确依据。另一方面，要将行政执法机关及其执法人员的权力与责任联系起来，建立起“职责履行评议考核责任追究”的运行机制，严格落实行政执法责任的考核和追究，从而保障行政权规范运作，促进依法行政的实现。要在分解执法职权的基础上，根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形，依法确定其应当承担责任的种类和内容，防止因有责无权而规避责任，或因有权无责而滥用权力。评议考核的主要内容是行政执法部门和行政执法人员行使行政执法职权和履行法定义务的情况，包括行政执法的主体资格是否符合规定，行政执法行为是否符合执法权限，适用执法依据是
11、否规范，行政执法程序是否合法，行政执法决定的内容是否合法、适当，行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果，案卷质量情况等。将行政执法责任制考核结果作为行政执法机关、行政执法人员年度考核的重要依据之一，与奖励惩处、干部任免挂钩。同时，将行政执法错案追究制度落实到位，对违法行政的执法人员要依法进行过错追究，如取消执法资格调离执法岗位、依法承担赔偿责任等，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。 五、强化司法监督，促进行政执法规范化 对行政执法的监督来自于行政体系内外两部分，推进政府依法行政，绝不能依赖于政府行政体系的自我修炼，而必需不断强化权力的外部监督。来自于行政体系外的司法监督因其
12、地位的中立性和裁决的权威性无疑是一种最直接最有力的国家监督。目前我国的司法机关对行政执法行为的监督主要是通过行政诉讼进行，囿于行政诉讼法立法时的社会发展状况，其制度设计在二十多年的实践检验中显现出了诸多局限性，影响了其保护公民、法人和其他组织合法权益，监督政府依法行政功能的充分实现。为强化司法对行政执法的监督，必须通过修改行政诉讼法，进一步扩大法院受案范围。法院能够审查的不能只局限于行政机关侵犯行政相对方人身权和财产权的具体行政行为，而应把一切对公民合法权益造成危害的行政行为都纳入到行政诉讼当中去，接受审查。现行行政诉讼法所保护的权利范围主要局限于公民、组织的人身权和财产权。但是，人身权和财产
13、权并没有涵盖宪法赋予公民的一切权利范围。根据宪法关于权利的分类，人身权、财产权只是与政治权利、受教育权利、享受社会保障权利等并列的两种权利，而不是公民权利的全部。公民享有的权利有些既不是人身权的内容，也不是财产权的内容，而是一种专门的权利，如公民的劳动权、知情权等。司法机关在实践中对于侵害公民其他权益的案件常常以不属于受案范围为由而拒绝受理。宪法上规定的权利都是公民的基本权利，没有理由再对其划分“三六九等” ，区别对待。否则既不符合法律权益地位平等的规定，也不符合平等权利平等保护的原则，更与行政诉讼法保护合法权益的宗旨相左。用人身权和财产权来限制行政诉讼保护的权利范围，使大量的其他权益受损案件被排除于行政诉讼范围之外，相对人可提起诉讼的范围被不当缩小。在现代社会，诸如受教育权、政治权利、劳动权和文化权等对公民同样重要，离开这些权利，公民的生存与全面发展即面临巨大的威胁。因此，行政诉讼不应只对一部分合法权益给予保护，而对其他合法权益不予保护，否则有悖于我国行政诉讼法保障公民权利的根本精神和我国社会主义法治的发展方向。
