1、论民族地区法治建设的努力方向与推进思路摘 要 从德性人治迈向理性法治是人类社会的历史发展规律。因此，民族地区的统一法治建设，是民族地区推进现代化的重要战略目标之一，也是实现国家长治久安和中华民族政治文明复兴的根本保障。正基于此，文章在对民族地区法治建设环境做出考察的基础上，提出了民族地区法治建设的努力方向和推进思路，以期更有效的推进民族地区的法治建设。关键词 民族地区 法治建设 方向 思路 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-255-02 民主法治是现代国家发展追求的理想图景，也是当今现代国家治理必须遵循的基本方略。推进民族地区的法治建设，是
2、建设法治中国的必然要求，也是民族地区实现现代化并融入历史发展洪流的必然之路。以下对此展开分析。 一、民族地区法治建设的环境考察 （一）宏观环境 从宏观上看，中国历史上绝大部分时间都是一个大一统的封建专制国家，其对社会治理的路径是沿着“人治” 、 “德治” 、 “礼治”的线条展开，即使有法律的治理，也是“人治”之下的“法治” ，且不问所依之“法”是“良法”还是“恶法” 。因此，这种德性的人治文化，使国人的民主和法治的意识十分欠缺，特别是在民族地区由于社会经济形态发展的相对滞后表现更为明显。 改革开放后，党和国家确立“依法治国，建立社会主义法治国家”的战略决策，预示着中国的治国方式由“人治” 、
3、“德治” 、 “礼治”向法治的转轨。但我们的法治与西方法治所产生的思想理论和社会基础完全不同。西方社会法治的发展是建立在“智性文化”基础之上的， “智性文化”是以理性、功利、规则性为特点，而孕育出法律文明秩序文化。在该文化领域内，西方市民社会经历了充分的成长发育，在成熟的西方市民社会中，法治成为人们社会生活中不可或缺的、内需的游戏规则，法治的生成和发展是一种“早发内生需求型”式的生成和发展。而在中国，现代法治发展是一种“拿来主义的外嵌式”的“后发外力推进型”的发展模式，不是中国社会发展的自然演进过程。没有市民社会的成长发育，以法治为初衷的依法治理，在中国社会并非一定能够产生法治预期。因此，要克
4、服各种制约法治成长的障碍因素，确认并弘扬公平正义的现代法治理念，强化法治在社会治理过程中的定位目标，是十分紧迫和关键的。 （二）微观环境 从微观上看，中国作为一个统一的多民族国家，少数民族习风习俗、宗教禁忌及习惯法等民间规则，从产生到流变，都具有深厚的社会人文基础，并具极强的民族性、本土性、区域性和特质性，并通过地方习惯法权威予以贯彻和实施。而历史上，中央政府对此传统民间规则，往往是以包容和能动的方法，既采取由各少数民族风俗习惯而治之策，又要求“侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服”而保有中央的权威，以维护国家统一和少数民族族群的正常生活。 因此，不论是中国“大传统”中的“礼治”氛围，还是“小传统”语
5、境下的“习惯法”氛围，对社会的治理模式，都不具备现代文明社会所倡导的法治根基。在新的历史时期，我们必须在“智性文化”的指导下，结合本土优秀资源，大力倡扬社会主义法治建设。 二、民族地区法治建设的主要努力方向 （一）在一元法治的前提下，加强法治的民族性和地方性内容建设 即少数民族地区的法治建设，必须从自身实际出发，根据各少数民族不同人文风俗、传统知识的实际情况，通过地方立法机关的立法形式，将散落于民间的良性习惯法进行系统梳理，形成具有鲜明特点的地方特色法，以实现国家法治理念与地方本土资源的良性互动、有机对接。 （二）确立地方特色法在少数民族地区民族法治中的地位和作用 宏观上看，中国作为多民族统一
6、国家，国家宪法和民族区域自治法对国家和民族自治地方在分权、公共治理上都有相应的制度规定和范围界定，这对于中国各民族平等、团结、共同进步，实现社会主义法治国家具有基石性的根本保障作用。微观上看，少数民族地区法治建设中，必然涉及人们日常社会生活中广泛的民事“私法”领域，十分需要实现少数民族群众由对传统本土资源的信守转向对国家法治的信守。这对于人们法治理念的培养造就，是十分关键的核心环节。 （三）关注少数民族地区生活的不同人群权利的平等保护 民族区域自治应当是区域性与民族性的结合，即是主体民族自治与区域内各个民族共治的协调统一。为了保持少数民族地区各民族团结和睦，所制定的地方性特色法，必须对生活在该
7、区域内的不同民族“一把尺子量到底式”的统一标准进行合法权益的保护，充分体现民族大团结氛围。有学者曾指出：“民族自治地方内的非自治民族所具有的影响力及所获得的利益保障等，都无法与实行自治的民族相比，存在一种不公平竞争和利益分配的不平等。这种情形会随着西部开发中自治权的进一步实现以及开发过程中社会机会的增多而变得更加突出。 ”严格意义上讲，国家在处理民族关系而采取的民族区域自治制度架构中，当然内含有杂居民族之间的共治，这是保障中国各民族之间的平等，实现各民族共同繁荣进步的现实需要所决定的。因此，在新的时期，自治和共治均不可偏废，特别要注意后者的发展。必须旗帜鲜明地反对自治地方大民族主义和地方民族主
8、义。既要关注主体民族自治权益，也要关注非主体民族的利益，通过完善法治，创新社会管理，达到新的权益平衡，以减少国家权力分配引起的民族利益矛盾。 （四）在坚持法治的前提下，注意能动的司法 在促进民族法律法规的实施上，尤其是司法实践中，司法机关必须采取更具体且适合民族地方的、便于操作的各种灵活措施，积极能动司法，为少数民族地区政治、经济、文化、社会各项事业的科学发展，创造和谐、稳定的社会环境。 （五）注意把握法治的最终发展方向 按照进化论的观点，法治的发展最终要走向国内各民族一统的法治秩序，这才符合历史发展的规律。也是各个少数民族融入现代社会，迈向现代化的过程。因此，地方特色法的提出只是法治进程中的
9、一个过渡阶段。我们应当站一元法治的立场上，大力推行国家法治，将民族习惯法尽快归引到国家现有的法律制度体系中来，从而尽快过渡到实质一统的法治秩序。 三、民族地区法治建设的推进思路 少数民族地区的法治建设，作为国家法治建设系统工程的重要组成部分，随着国家西部大开发战略的进一步深化，在国家整体法治建设中的地位越来越凸显。总的来说，少数民族地区的法治建设，应在国家宪法规定总框架下，不断的深化和推进民族区域自治制度，通过地方特色法体系将散落于民间的良性习惯法规则予以国家法治化之改造，并在司法实践中加以应用。为此，必须做到以下几点： （一）在国家一元二级多层的立法框架内，通过地方特色法体系构建，加速习惯法
10、的国家法治化 在国家法治统一的原则下，少数民族地区地方自治立法机关，应当充分发挥地方立法的职能，在中央立法的指导下，进一步加强民族自治地方立法工作，通过完善的地方特色法，实现少数民族习惯法的国家法治化归引，以加速民族地区法治建设。这对法治中国化发展具有实验、探索和创新意义，也对保障少数民族地区的政治、经济、文化及社会事业的发展具有十分重要的现实意义。 （二）加强少数民族地区司法队伍建设，提升司法人员的素质和水平 依法办事，公正司法的法治理念是社会主义市场经济发展的必然要求，因此，必须用“公正、透明、中立、平等、高效、独立、文明”的现代司法理念指导法官的司法实践工作。而当下少数民族地区司法实践中
11、，一些法官往往还停留在“就案办案、孤立办案” ， “重打击、轻保护” ，“重实体、轻程序”的传统司法理念上，必须与时俱进，构建与和谐社会相适应的现代司法理念和思维方式，及时调整办案的指导思想和工作思路，用现代司法理念去分析问题和审理案件，准确把握法治精髓，妥善协调好各方利益，兼顾法律效果和社会效果，最终做出社会公众能够普遍接受和认可的裁决，真正使审判工作服从服务于和谐社会这个主题，增强司法服务的主动性和创造性。 （三）加强对民众法律意识的培养，切实提高人们对法治的认识、理解和支持 徒法不足以自行，法治社会的成功实现，必须建立在人们的对于法治的信赖与支持的基础之上。而在少数民族地区由于没有法治基
12、因，更没有法治社会的经历，人们对传统习惯法仍然十分信赖，再加上经济发展的滞后，必然影响着民众国家法律意识的建立。因此，少数民族地区在推进民族法治建设中，一定要立足于社会现实，尊重人们的社会现实需求，不能超越民众的接受程度，对于现代法治观念在少数民族地区民间领域的导入，需要在“党委领导、人大引领、政府主导、民众参与”的形式下，从民族地方和民众的实际要求出发，通过法治切实解决人们的现实需求，取得人们对法治的信赖，进而一步步的向前推进。 （四）完善少数民族地区公权运作中的各项监督机 从本质上说，法治就是通过建立和完善制度，对社会秩序和社会利益予以调整，并防止公权的异化，提高公权运作的公信力。然而，人
13、类社会发展的基本经验告诉人们，权力本身就是一种腐蚀剂，不受制约的权力必然产生腐败。因此，少数民族法治建设中，一定要健全各项监督机制，通过党的监督，立法机关监督，司法机关监督，社会团体、新闻媒体监督，以完善民族地区的法律监督体系，保证公权的运转，切实做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋” ，以保障民族地区法治的有序推进。 总之，中国在建构“依法治国”的现实路径中，必须考量在国家法治统一的前提下，实现各民族平等、团结、和谐与共同进步。在社会有序、公平正义的法治理念指引下，要对各少数民族历史、文化、宗教信仰、社会生产和生活方式等进行有针对性地剖析，做好国家法与习惯法的无缝对接工作，稳健地推进民族的法治建设。这样，既能体现国家法治的统一，又能够彰显民族区域自治，也是对国家统一法治建设的重大贡献，并通过民族法治建设，促进少数民族地区政治、经济和社会发展。所以，历史和现实赋予民族地区法治建设的重大使命就是更好地促进国家的复兴和民族的繁荣。 注释： 1巫洪才.彝族习惯法的法治化问题研究.北京：光明日报出版社.2013.234. 2周平.西部开发中民族政治问题的思考.云南行政学院学报.2006（6）. 3巫洪才.论西部少数民族习惯法的国家法治化制度设计.学理论.2013（4）.
