1、论农村征地补偿机制的构建摘 要 随着改革开放以来经济的迅速发展和腾飞，城市建设对土地的需求达到了前所未有的高度。伴随着土地征收幅度的不断加大，现行农村征地补偿制度中存在的问题也日渐凸现。本文拟借鉴美国、日本两国的农村征地补偿制度，结合我国具体国情，提出构建我国农村征地补偿机制的一些建议，以期促进失地农民合法权益的保障。 关键词 农村土地 征收补偿 启示构建 基金项目：本项目是河南师范大学大学生创新性实验计划资助的阶段成果之一，项目编号：2011452。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-213-02 农村土地征收补偿制度指的是国家根据公共利
2、益的需要，将农民集体所有的土地强制性地转化为国有土地，并给予农民一定补偿的制度。这些规定在一定程度上为农村土地征收补偿制度提供了法律依据， 土地管理法实施条例等为如何具体实现土地征用补偿制度进行了详细规定。但是，实践中我国农村土地征用补偿形势不容乐观，土地纠纷越来越严重，成为影响社会和谐重要的因素，农民的生活和社会的稳定受到打击。在这样的现实情况下，构建我国农村征地补偿机制、维护失地农民合法权益可谓刻不容缓。 一、我国农村征地补偿现状及其存在的问题 （一）我国农村征地补偿现状 农村土地征收关系到土地所有权的转移，而土地是农民赖以生存的基础和保障。因此，农村土地征收直接关系着农民的切身利益和社会
3、的安定团结，如何对土地所有权人给予合理的损失赔偿是一项重要的问题。近年来，随着经济建设的快速发展，农村土地征用的步伐在我们的国家加不断加快。国务院发展研究中心课题组数据显示，全国非农业建设占用的耕地，是超过 70%的土地征用。据最新数据显示，目前中国失地农民累计不少于 4000 万人。 土地征收过后，农民收到的补偿却极不合理。根据国家统计局抽样调查 2942 个失地农民，其中 7187 劳动力，土地安置就业 197 人，占 2.7%；当局抽样调查，截至 2010 年底，共有 60%的失地农民在中国生活困难。补偿标准过低，补偿方式单一、补偿问题不到位等，导致损失的失地农民生活水平迅速，严重侵犯了
4、他们的合法的权利和利益。 （二）我国现有农村征地补偿制度中存在的问题 1.征收补偿原则缺失。法律原则直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向。宪法的基本功能是一个保障的国家权力和公民权利，限制和防止国家权力的无限扩张，其侵犯了公民的权利，提供平等保护公民的基本人权。但是，我国宪法并未对土地征收补偿原则有任何规定。 2.征收补偿标准过低。根据土地管理法第 47 条的规定，我国征收耕地和其他土地的补偿范围十分狭窄。而补偿按照年产值计算的标准也有诸多不合理之处：首先，此种产值倍数法反映的仅是农用地的直接受益，忽略了被征收土地所处的位置、区域经济发展情况、征地后的用途等，直接造成征地补偿标
5、准过低；其次，实践中由于年产值不确定、倍数标准不统一，地方政府往往在法定范围内压低征地补偿费用标准。 3.征收补偿方式单一。从土地管理法47 条可以看出，在补偿方式上，我国的土地征收补偿以货币安置补偿为主，而单一的征地补偿方式难以长远解决失地农民的生存和发展难题。国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见在原有的单一货币安置补偿的基础上提出了征地补偿安置的四个渠道，即农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置。但由于该文件缺乏相关配套措施，其执行情况并不理想。 4.征收补偿救济制度不健全。 土地管理法实施条例第 25 条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调
6、不成的，由批准准用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。 ”此条规定虽然提供了争议解决的行政复议途径，但未提供司法审查救济方式，有悖于现代法治的基本要求。实践中，失地农民普遍法律意识不强，由其提出争议本属不易；安置争议不影响征用土地方案实施的规定更是不合理。 二、主要发达国家征地补偿机制概述 （一）美国的征地补偿制度 1.土地征收补偿原则。联邦宪法规定：“不符合正当法律程序，不得被剥夺生命、自由和财产，合理补偿，不得被征用私有财产为公共使用。 ”因此征地只限于公共目的的需要，同时应附随合理的补偿，征地补偿应当由政府或有关部门行使。 2.土地征用补偿标准。其土地补偿以土
7、地被征用的市场价格为标准，把使用土地权利人的利益放在第一位，无论是现有的土地补偿价值和利润的未来可得都得到补偿。此外，土地征收补偿标准的范围和具体实践中也不断得到发展。 3.土地补偿计算方法。在美国，土地征收补偿制度将土地被征用后增加的价值成分和主观价值明确排除，其土地征收程序根据的是无土地人的损失，而不是土地征地后可以实现利益。 （二）日本的征地补偿制度 1.土地征收补偿原则。据日本土地征用补偿的规定，土地征用法为原则，日本土地征用补偿采用“相当补偿” ，但在实践中很多“完全补偿原则” 。补偿的原则可以概括为：重要的实用程序可以使用土地征用制度，损失的征用补偿以个人支付为原则；、原则上以财产
8、支付、现金为主，补偿金额必须准用征用土地或类似性质的土地租金或租金标准。 2.土地征用补偿范围和标准。日本土地征用补偿范围包括四个部分：（1）被征收的土地。也就是说，土地被征用后，被征收土地、房屋的所有权和其他财产性权利均应得到补偿。 （2）剩余的土地补偿。 （3）通常损失的赔偿，通常是产生于可能导致的其他权利人的财产性损失。 （4）第三人的赔偿，即，在土地和所有相关方以外的第三人赔偿。 3.补偿方式。日本学习当前的土地征用中德国金钱赔偿为主、物质赔偿为辅的方法，方式主要包括：提供替代土地、开造耕地和宅基地，以及代表拆迁和其他防御工事。 4.补偿方案确定救济和赔偿纠纷。日本土地征用补偿方案的确
9、定方面，采用兴业人事先拟定的补偿标准，在该方法处理的基础上与被征收土地人协商。在达不成双发协议的情况下，则改由征收委员会决定。土地权利人对方案不满时，可以在收到征收委员会的裁决书后 3 个月内，以另一方当事人为被告提起当事人诉讼。三、构建我国农村征地补偿机制的思考 如前所述，虽然我国与美国、日本在社会制度、历史传统、法制发展程度上存在差异，但它们在土地征收补偿方面形成的一些法律规范和原则等对我国土地征收补偿制度的构建具有重要启示意义及借鉴价值。下面，笔者将针对我国农村土地征收补偿制度现状中存在的主要问题，参考日、美两国法律制度，结合我国农村现实情况提出构建我国农村征地补偿机制的一些建议。 （一
10、）征地补偿原则方面 补偿原则是基础的土地征用补偿制度，决定了整个补偿系统的建设。鉴于中华人民共和国宪法简单地定义了征收土地补偿问题，笔者认为，应明确规定土地征收补偿原则。西方国家采用了更严格征地补偿规制，不仅在宪法中明确规定必须进行补偿，还做出了关于土地征收补偿原则的明确规定。这主要包括全部补偿原则，不完全补偿原则以及公平补偿原则等，提供了特定的土地征用补偿的行为可以适用的依据。鉴于上述两国实践，以及我国存在的问题，在我国，建议采用公平补偿的原则。为了公共利益的需要和私有财产应该得到公平的补偿是现代自由主义的基本原则，公平补偿原则是符合农村土地征收补偿的本来目的的收赔偿，应当在我国得以确认。
11、（二）征地补偿标准方面 我国当前采用的征地补偿标准过低，不能补偿失地农民的实际损失。笔者建议借鉴日本立法实践，将征地补偿范围扩大化、明晰化，全面考虑失地农民的损失；同时取消以土地年产值为征收补偿标准的做法，提高农村土地征收补偿标准，依照土地的公开市场价格确定补偿标准，遵循市场经济规律。 （三）征地补偿方式方面 鉴于我国农村土地征收补偿方式单一、不利于失地农民权益的保障的现状，笔者建议我国建立多种补偿方式，全面补偿失地农民的损失。制度层面上，国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见在原有的单一货币安置补偿的基础上已提出了征地补偿安置的四个渠道，但由于该文件缺乏相关配套措施，其执行情况并不理想
12、。应当考虑通过立法建立相关措施，促进该文件的实施。同时，还应考虑提高法律位阶，增强其权威性，使失地农民获得补偿更加有保障。 （四）征地补偿争议救济方面 首先，完善争议救济方式，建立从信访到诉讼的争议解决救济体系。实践中，信访已经在事实上成为农民所习惯和接受的行政救济方式，尤其是在征地纠纷中，由于当事人找不到解决问题的部门和渠道，信访无疑对他们来说更为方便。 其次，健全争议诉讼制度，明确土地征收补偿救济的受理依据。关于农村土地征收补偿的受理依据，最高人民法院研究室和立案庭有不同认识，因而造成实践中失地农民往往“欲告无门” 。笔者认为，虽然法律并未明确规定农村土地征收补偿案件的具体受理依据，但只要
13、出现了农民权益受到侵害的情形就应当有一定机关和程序来保护和捍卫。据此，应明确土地征收补偿救济的受理依据，使失地农民找到一个公平的地方维护正义。 经济的发展和社会的繁荣是人类文明进步的必然趋势，也是符合全民族整体利益的大事，这必然造成对土地的需求不断加大。但是我国当前的征地补偿制度在征地补偿原则、标准、方式及救济上存在很大缺陷。因此，本文结合国外发达国家的征地补偿实践，提出了对外国征地补偿机制构建的设想，以期对土地征收补偿制度的完善略尽绵力。 参考文献： 1王彦添.农村土地征收补偿制度若干问题研究.西北大学. 2法勒内.达维德.漆竹生译.当代主要法律体系.上海：上海译文出版社.1994 年版. 3沈开举.征收、征用与补偿.北京：法律出版社.2006 年版. 4刘向民.中美征收制度重要问题之比较.中国法学.2007（6）. 5汪秀莲，王静.日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴.北京：中国大地出版社.2004 年版.
