1、审限延长的限度与规制摘 要 审限制度是我国诉讼法特有的制度，但实践中审限变更事由和期限仍具有不确定性，各地审限延长审批程序不规范、审批缺乏实质审查，疑难案件分流与审限制度分离等问题导致审限制度丧失其应有的立法价值。笔者从近 3 年基层法院民事审判工作经验出发，以基层法院民事审判庭及派出法庭为调查对象，综合分析审限延长制度在基层民商事审判管理中的运用现状、现有问题，并综合近期各法院审限延长从严管理措施提出对策，以期完善现有审判管理制度。 关键词 审限延长 审判管理工作 基层法院 民商事审判 中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-120-03 我国
2、目前仍缺乏完全值得信任的精英法官群体、对司法公正的追求不能获得确定预期及基本合理的满足，在现有法治环境下在诉讼中纳入审限制度仍有非常重要的价值，完善审限延长制度，使审限制度真正有效规制法官审判效率，提高司法效益具有重要意义。 一、审限法定化的价值及审限延长制度的法律渊源 （一）审限法定化的价值基础高效司法 民事审限制度的立法初衷是把审理期限作为司法公正标准和司法效力标准的价值整合体，简单说审限制度的立法目的是防止诉讼拖延，确保司法高效。现行司法实践将审限考核数据纳入法官业绩评定中，目前在各法院内部、各中级法院管辖的基层法院间、各地区法院系统间审判管理中，审限都是重要的考核内容，以浙江省高院20
3、12 年各地区审判执行质量效率评估数据为例，18 个月以上未结案件数 （包括 12 个月以上未结案件数统计） 、平均审理天数 等与审限相关的效率评估数据均在考核内。 （二）审限延长制度的法律渊源 民事诉讼法第 135 条、第 146 条规定：人民法院适用普通程序审理案件，应当在立案之日起 6 个月内审结，有“特殊情况”需要延长的，由本院院长批准，可以延长 6 个月，还需要延长的，报请上级人民法院批准。适用简易程序审理的案件，应当在立案之日起 3 个月内审结。最高法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的解释第 170 条规定，适用简易程序审理的案件，审理期限不得延长。如果审理中发现“案情复
4、杂”需要转为普遍程序的，可以实行“简转普” 。 另外，公告期间、鉴定期间、审理当事人提出的管辖权异议的期间和处理人民法院之间的管辖权争议的期间、中止诉讼至恢复诉讼的期间、依法延期审理一个月之内的期间、涉及有关专业机构进行审计、评估、资产清理的期间等不计入民事案件的审理期限，这是审限扣除的规定，不属于审限延长，本文对审限扣除制度不再作讨论。 二、延长审限在司法实践中的问题 按照法律和司法解释的规定，确定案件审理期限的立法本意在于严格控制审限，防止案件久拖不结。但由于法律在普通程序中规定有“特殊情况”可报请延长两次，司法解释在简易程序中规定有“发现案情复杂” 的可以实行“简转普” ，赋予办案法官延
5、长审限的请求权和院长、庭长的审批权。 笔者以 2012 年审结案件为范畴对所在基层法院民商事审判庭及三个派出法庭的二十位法官做了关于民事案件审限延长制度的抽样调查，结合调查结果综合分析下司法实践中该制度面临的问题 。 （一）延长理由标准不明，启动随意 我国民事诉讼法对民事一审审限延长制度的启动条件只简单规定为“有特殊情况需要延长的” ，由于标准的极度抽象和模糊，使得法院在审限延长问题上普遍存在随意性。根据抽样调查中“申请延长案件审理期限的理由”问题的调查（以多项选择题形式）结果显示：工作量大为 42.86%、案件复杂为 100%，是实践中审限延长最普遍的理由，另外裁判结果社会影响较大 5.56
6、%，领导指示或其他机关干预 3.16%，调查结果说明因为“情况复杂”的标准不明，审限延长启动随意，实践中审限延长反而成为很多法官超审限审理案件的正当理由，审限延长难以受约束。笔者认为其实审限延长启动条件的立法本意是明确指因为客观情况导致的无法在审限内结案，实践中应把握立法本意合理运用审限延长制度。 （二） “简转普”逆向选择，规避审限制度 从立案情况看，基层法院大多提倡以简易程序立案， “简转普”在基层法院占有较大比重。以笔者所在 W 法院为例，为提高审判管理工作，实行繁简分流，除法定必需适用普通程序审理的案件外，一律适用简易程序，鼓励多办速裁案件。从审理情况看，简转普的法定情况一般为三种：“
7、案情复杂” 、 “公告送达” 、 “当事人异议” 。 其中“案情复杂”概念模糊，标准难以掌握，简转普的随意性较大。如前所述，审判实践中相当部分的案件因为未能在法定的 3 个月期限内审结，制度设计上不允许延长，为不超审限而采取“技术性处理”“简转普” ，其直接目的在于规避审限的束缚，规避法院内部的审判流程管理，此即为法官在简转普过程中相悖于法意的“逆向选择” 。在两个“特殊情况”的掩盖下，审限延长游离了立法原意，出现审判权失控，导致诉讼资源的浪费。 （三） “补签审批” ，程序监管不严 所谓“补签审批” ，是指院长、庭长签发批准延长审限或者批准由简易程序转为普通程序时，已经超过报批期限 ，甚至已
8、超过法定审限，实行补办手续“补签审批” ，以使普通程序延长审限，简易程序得以转入普通程序。而“补签审批”的签发时间又往往写到报批期限内或者审限期限内，使延长审限和简转普看不出程序问题。从客观原因讲，案多人少是造成该现象的一个重要因素。但根本原因在于，案件承办人和审批管理者对程序正当性缺乏深刻认识，弄不清程序正义与实质正义的重大关系，另外未实行审限变更集中管理也为该现象提供了操作便利，随着审管办的设立，日后将逐渐规范管理。 （四）制度设计偏向职权主义，缺乏当事人保障 当事人期待监督法官应用程序制度的合法性和正当性，尽管审限延长制度作为一项程序制度辅助实体审判，然而现有审限延长制度的运作仅是“有特
9、殊情况需要延长的，由本院院长批准” ， “特殊情况”法律规定不明确，审限延长理由的判断权由法院独享。2005 年最高人民法院颁布的法院行为规范（试行） 第 35 条规定：案件不能在审限内结案，（二）应当在审限届满或者转换程序前的合理时间内，及时告知当事人及其他诉讼参加人不能及时审结的原因。也就是说法院决定延长审限的只要告知当事人即可，缺乏当事人表达反对意见的救济程序，对当事人的告知只是一种形式象征，审限延长制度存在典型的职权主义色彩。 （五）批准程序不严，批准主体异化 实践中，由于法院院长一般并不具体分管涉及审限延长的审判业务部门，因此，具体各业务部门申请审限延长往往由分管院长审批。笔者对“民
10、事案件初次延长审限向谁申请”问题进行调查，由分管院长决定的有 88.89%，庭长为 11.11%，没有由院长批准延长审限。以此类推，在诉讼案件多工作压力大的地区，审限延长审批权会移至庭长。而各分管院长、庭长对自己分管的业务庭在工作上已经形成了一种信任和默契，对内形成利益协调，对外形成利益抗衡，表现在对案件延长审限的审批上便是把握不严，轻松过关，笔者对“延长审限申请的处理结果”问题的调查结果显示： 审限延长的申请处理结果体现相关的程序控制，并对法官的行为具有导向作用，如果获批准容易，法官尽快审结的压力减小，追求尽快审结案件的积极性也会减弱，那审限制度就失去了追求高效司法的立法价值。而现有法律规定
11、不完善、启动标准不明确、当事人监督、法院内部监督均出现缺位， 客观上造成了审限延长报批制度成为超审限的合法依据， 严重影响司法公正和诉讼效率。而收案量每年大幅度增加的情况下让院领导监督办案审限难以操作，因此，将批准主体的级别和审批流程向组织型转变 重新考虑现有审限延长报批模式很有必要。 三、审限延长制度的完善建议 根据笔者的调查统计，51.39%的法官认为现有审限制度存在漏洞，需要改革，而 73.61%的法官认为缺乏更为有力的操作细则。法律具有滞后特性，笔者认为法院可在现有法律框架下根据实际审判管理需求部署措施，提升审判执行整体质效。笔者结合 2012-2013 年浙江省各地区法院 出台的强化
12、审判管理措施，对审限延长制度提出几点完善建议。 （一）从严内部要求，建立预警制度 设置法院内部审限规定，要求普通程序 5 个月内结案，简易程序 2个月内结案，超过内部规定审限的每月在内网通报提示，并由庭长进行口头预警，督促承办人员提高办案效率。另外可依据历年案件的统计数据分析疑难复杂案件人均量，限定每人每年报批延长审限的案件，原则上不得超过一定比例 。 （二）健全审限监管机制 1.完善审限延长报批流程 尽管法律规定是由院长负责审批延长审限，而实践中大多由各业务庭的分管院长决定。因此，由分管院长继续执行业务庭审限延长审批工作可以给予尊重，应当更改现有规定，明确审限延长交由分管院长或庭长决定。综合
13、浙江省部分法院实践操作，笔者以为可以借鉴： 承办法官申报部门负责人审核审管办复核分管院领导审批重大疑难复杂案件请示院长 承办法官须在审限届满前 20 日报请延长，部门负责人 3 日内作出决定并报审管办复核，由审管办统一报分管副院长审批，若重大疑难案件可请示院长。若需第二次延长审限的，须向院长或审判委员会汇报。 2.建立分管院长会审制度 对已报过延长审限的案件，分管院长要听取主审法官的案情汇报，提出解决方案。会审后一个月内仍未办结的，另行指定主审法官。新增超 6 个月法定审限未结案件一律向审委会汇报，逐案说明原因，明确结案时间，对非因鉴定、公告、中止等客观原因导致的超 6 个月案件，责令承办法官
14、限期判决，对因案件重大、疑难导致超过 6 个月承办法官表示一时无法下判，责令限期判决或提交审委会讨论，减少人为因素导致的超审限案件。 3.集中管理审限变更扎口 出台审限变更扎口管理办法，规范案件审限的扣除，防止审限变更的随意性。审判流程管理系统中变更审限的权利统一由审管办（或办公室）负责，案件延长审限、中止（断）审限、暂停计算审限、扣除审限等审限节点变更输入由审管办（或办公室）专人集中管理。每周定期统一扣除，并将该案件的审批流程及审限延长申请报告输入内网，将审限延长程序公开化、透明化。 （三）具体表述延长理由，统一“特殊情况”标准 按照规定，法官报请延长审限时必须填写审限延长审批表，阐述申请理
15、由，审批领导根据这个理由来决定是否准予延长审限。实践中延长审限理由往往表述过于笼统简单，绝大部分表述为“案情复杂无法在审限内审结，需要延长审限” ，不能准确反映个案情况由审批领导进行实质审查。法律规定的延长理由“有特殊情况”属于兜底条款， ，结合到具体案件延长审限的理由各不相同。因此，应当规范审限延长审批表的内容，要求准确概括案情，具体、客观表述理由。例如采取列举式予以表述，一定程度可以缓解这样的操作弊病。根据审判实践中遇到的申请延长审限的一些客观具体情况予以归纲，例如： （1）案件事实涉及专业性知识，需要较长时间征询、了解、论证，无法在审限内及时审结。 （2）案件事实的查明涉及较多证据的调取
16、、核实，无法在审限内及时审结。 （3）案件一方或者双方当事人较多，事实争议较大，矛盾较为激烈，无法及时审结。 （四）实行审限告知书，加强外部监督 2005 年最高人民法院印发的法官行为规范（试行） 第 35 条指出应当在延长审限或者转换程序前合理期限内告知当事人及其他诉讼参与人不能及时审结的原因。2009 年最高人民法院印发的关于司法公开的六项规定第二部分庭审公开中仍旧强调“案件延长审限的情况应当告知当事人” 。 笔者认为应当重视对当事人的告知义务，考虑出台审限延长告知规定，及时向当事人发送延长审限告知书 ，说明延长审限的理由和审限届满日期。既有利于司法公开减少当事人的不满，提高司法公信力，也
17、能加强对审限延长的外部监督。 （五）多元化考核，能动性高效司法 1.多元化办案绩效考核标准 例如（1）考核“一庭结案率” ，把好庭审关 。各审判庭每月统计承办法官的“一庭结案率”并排名，激励法官尽量一次开庭查清事实，合理控制每个案件的庭审次数和庭审时间间隔。对连续两次“一庭结案率”排名末位的法官、单起案件庭审次数多于 3 次的法官以及前后庭审时间间隔在 1 个月以上的承办法官，视情况由庭长约谈，说明情况。 （2）评选月度办案标兵。为尽快实现收结案动态平衡的目标，按月制定结案目标、鼓励干警利用双休日、节假日和晚上时间加班外，还积极开展办案竞赛活动，通过评选月度办案标兵的方式，营造多办案、快办案、
18、办好案的氛围，进一步加大清案工作力度。明确高效司法的本质要求和核心价值观，多元化绩效考核标准，积极有效提高司法效益。 2.健全违反审限制度的责任机制 虽然法官法将“拖延办案，贻误工作”列为禁止行为并规定了相应的责任形式， 人民法院工作人员处分条例第 47 条、84 条分别对故意违反规定拖延办案和因过失导致案件严重超出审限，造成严重后果的情形的纪律责任作出规定，然而这些责任形式由于需要凭借法院系统内部的监督或适用上的非强制性很难发挥作用。为体现对当事人程序权益保障的重视，增强法院的诚信观念，可通过内部审判管理措施明确超审限的行为标准，制定超审限的制裁方法，情节严重的予以通报批评、纳入竞岗竞职考核
19、等予以责任追究，从规范的层面予以明确规定，尽可能保障当事人的合法权益不受侵害或者减少损害。 注释： 1指案件自立案之日起超过 18 个月以上（自然月份） 2浙江省高院发布的评估数据中平均审理天数指报告期审理各类案件的平均自然天数（不包括执行、减刑、假释案件及最高法院明文要求“暂缓审理”和破产案件的审理天数，不扣除因法定事由减去的期间） 3我国现行民事审限制度的内容主要由民事诉讼法 、 海事诉讼特别程序法 、 最高人民法院关于适用若干问题的意见 、最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定和最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定等作出较为详细的规定。 4转为普通程序的法定条件
20、“案情复杂”与普通程序延长审限的“特殊情况”性质略同，实践中普通程序往往是因为“案情复杂”作为“特殊情况”批准延长审限。 5程序延长审限的审批权由院长或分管副院长行使，但简转普的审批权一般由庭长、副庭长行使，按照现行审判流程管理，庭长、副庭长批准简转普后应向分管院长汇报。 6调查中，二十位法官中有十九位在 2012 年审结案件中延长审理期限。 7陈旭.民事案件简转普中法官逆向选择的现象解析与规则疏导.人民法院报.2008 年 8 月 19 日第 5 版. 8卢志刚，臧峻月.民事审判中隐性超审限问题的调查与思考.人民司法应用.2008（19）. 9按照普通程序审理需要延长审限应当在审限届满前 15 日呈报院长审批，按简易程序审理需要转为普通程序则要求在审限届满前 3 日呈报庭长批准并告知当事人转入普通程序审理。
