1、我国石油垄断问题再审视摘 要 石油行业垄断格局是从新中国成立之初到现在逐步形成的，是政府发挥宏观调控作用对市场进行干预的结果。这样的格局在维护了石油安全的同时却也在很大程度上影响了石油市场的公平竞争和众多消费者的利益。在国际原油价格持续下跌的情况下，我国国内成品油价格却在一路走高，消费者的利益得不到保障，中小油企在三大国企的排挤之下很难在石油市场中生存发展。本文从石油安全的角度对石油垄断问题做重新梳理，在正确认识石油垄断问题的基础上，提出几点建议规制非法的垄断行为。 关键词 石油垄断 反垄断法 法律规制 作者简介：张雪燕，黑龙江大学。 中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：10
2、09-0592（2013）08-094-02 一、关于石油垄断问题的争议 关于石油垄断问题，学者们的意见大致可以总结为以下两点。一部分学者认为石油行业的垄断缺乏合理性和必要性，现阶段应采取措施去除石油行业的垄断因素，使其实现完全的市场化。例如，蔡琳与何青松认为中国石油行业是行政垄断，主要原因是政企没有彻底分离。豍吕薇也认为中国石油行业反垄断针对的是政府行政行为而不是企业行为，中国政府应该制定政策和改变管理体制来促进竞争。豎另一部分学者又认为三大油企作为“共和国的长子”是国家进行宏观调控的一个有力手段，在抵御境外石油风险，维护境内石油安全中起到至关重要的作用。例如，曹晓晞提出中国加入世贸后国内石
3、油石化企业面临来自跨国石油公司的竞争压力，我国要以有利于提高“国家队”的国际竞争力为前提，不要对我国现有或正在形成的石油石化产业结构进行破坏。反垄断重点应该是防范跨国公司在我国市场形成垄断。豏 各方观点都有它的道理，但石油垄断问题不能这样一概而论。笔者认为，石油垄断自有它的合理之处，基于石油安全角度考虑短时期内不能完全的市场化，但是对于因垄断企业私利而对民营油企采取的不公正待遇我们应当采取措施及时予以制止。 二、从石油安全角度重新考虑石油垄断问题 石油行业的垄断现象主要存在于原油开采，成品油销售及成品油价格制定领域。其中被人们垢病的问题在于成品油销售市场准入及成品油销售价格两方面。本文将从三方
4、面对于石油垄断问题从经济安全的角度进行重新认识。 （一）原油需求与原油供给 我国原油进口通道十分单一，供给受制于人。世界上主要石油产出国分布在中东，非洲及中亚地区。现阶段，我国的原油供给只要来自中东和非洲，我国政府已和中东和非洲的原油出产国建立融洽的战略合作伙伴关系。在将来很长一段时间里我国可以从中东和非洲获取持续稳定的原油供给。但是国际局势变幻莫测，中东，非洲地区冲突不断，恐怖事件时常发生，对我国的原油供给造成很大威胁。从国际局势来看，我国的原油供给十分被动，而且控制能力远不及其他政治强国，石油安全很难保障。 目前，我国的石油生产工业现在还相当薄弱，因此如果一开始就在原油的勘探和开采方面提倡
5、竞争，发展出许多原油生产商，不利于保护生产商的利益。而原油生产商初期在勘探、开采方面的投资是巨额的，一旦失去价格保护，很容易遭遇经营困境。正是中国政府的扶持，使得我们这样一个发展中国家的石油公司可以在原油、天然气的生产方面与世界强敌相抗争。在原油开采领域的垄断是各国较为通行的做法，也被民众所接受。 （二）成品油市场准入 有一部分人认为石油垄断三巨头通过限制供应及提高价格手段排挤中小民营油企，使他们纷纷倒闭。而政府又设置了那么高的市场准入标准，简直就是要将中小民营油企及竞争完全排除了成品油销售市场。因此，有学者建议模仿美国模式，在成品油销售领域，对中小油企采取宽容的市场准入政策，限制形成行业垄断
6、，在竞争中实现社会利益最大化。事实上这种做法是非常不符合我国国情的。首先，从对我国石油现状的分析中发现以我国现有的石油可开采量及我国的石油进口能力，不能从源头上供给三大油企和大量的中小民营油企原油让他们去充分竞争。如果降低市场准入门槛，让大量企业进入市场，投入大量资金、技术设备，在供应充足的情况下，可以通过充分竞争达到提高生产效率，降低生产成本，总体上有利于石油行业的发展。但是，一旦供应不足，同样也会造成大量企业亏损，而且对于石油这种稀缺的战略资源供应不充足是常有的。 “巧妇难为无米之炊” ，当石油供应不足时，过多的社会资源投入势必要造成一种浪费。其次，石油行业具有高投入、高技术、高风险、高回
7、报和回收期长等特点，要求企业具有相当规模、技术、资金、资源拥有量和管理水平才能实现盈利。最后，现在国际石油市场仍是用美元结算，只有具有相当规模的企业才能抵挡住美元升值贬值对石油的冲击。（三）成品油高价位 成品油销售价格一路走高的现象，引起消费者很多抱怨。多数人认为这是石油行业行政垄断的结果，三大石油巨头依赖政府的扶持，滥用市场地位，造成石油垄断高价搜刮民脂民膏。因此，建议去除发改委和中石油、中石化的定价权，让市场决定价格。但是，真正这样做的结果可能并不是更加有利于消费者。 2008 年国际市场油价一度涨至每桶 147 美元的历史高点时，6 月 20日国内成品油价上调后仅相当于国际市场原油价格每
8、桶 83.5 美元，每桶低于当时国际油价近 60 美元。这时根据国家政策需要中石油、中石化高价从国际市场上高价位购进原油，再以发改委的指导价出售给国内消费者，从而维持了国内油价的相对稳定。为了弥补两大央企的巨额亏损，国家给予财政拨款，而国家的补贴时常做不到有效的弥补亏损。 发改委根据一定标准规定原油及成品油价格这一制度设置的目的是要稳定持续的保障国内石油供应，这一点对于我国这样一个进口依赖型的石油需求大国来讲是至关重要的。作为国内消费者，在国际油价走到制高点的时候，依然能在国家庇护下的“价格洼地”得到持续稳定的石油供应，是不是就不应太过计较于在垄断下的石油价格是游走于最高定价线还是最低定价线的
9、边缘呢？因为我国石油储备量十分不足，所以如果国家放开管制，一旦国际油价上扬，石油马上就会从必需品变成“奢侈品” 。这是我们所不愿见到，也是我们单个消费者所承受不了的后果。现在的价格制度有它的缺陷，但就目前这种需求过大，储备不足的情况，似乎很难找到更好的选择。 三、石油行业真正面临的垄断问题及其法律规制 基于石油行业的特殊性，采取自然垄断方式经营在法律及现状上都可以找到合理依据。但这并不说明石油垄断行业就不存在问题。垄断是合法的，滥用垄断地位的行为会损害到市场的公平竞争权及消费者的利益，整体上不利于石油行业的高效发展，造成社会资源的浪费，是应该被法律所禁止的。而我国石油垄断面临的主要问题是在原油
10、冶炼及成品油销售领域没有有效竞争导致生产效率低下，技术创新缓慢，有效的自然资源不能得到高效利用。 在炼油及成品油销售领域引入竞争机制，国家要做的是想办法让一些拥有雄厚资金、先进技术、较高风险承受力的油企能在市场中生存并发展壮大，渐渐达到能与中石油、中石化、中海油有效竞争的水平。做到这一点首先必须保障三大石油企业在能力范围内做到无歧视的持续稳定的原油供给。对于恶意限制供应，打压系统外油企的行为予以制止并制定相应的惩罚措施，为民营油企创造一个公平竞争的平台。其次，国家在面对央企与民企时，不应存在政策倾斜，应该一视同仁。在民营企业达到能与央企制衡的水平时，央企的任何一个环节出现亏损要求政府补贴时，就
11、要考虑一下其他企业是不是存在同样的问题，这样财政拨款会更合理化。最后，国家要建立充足科学的石油储备系统，帮助油企增强抵抗石油供应中断的能力。 具体的做法有： （一）禁止无理拒绝交易 石油产业既是关乎国家命脉的重要产业也是关乎百姓生活的支柱型产业。在现阶段没有可替代能源能取代石油在国民经济生活中所发挥的重要作用。因此，石油的持续稳定供给关系到社会生活的安定和谐。两大油企为谋取垄断利润会通过拒绝交易人为制造“油荒” ，造成石油供应混乱。 反垄断法第十七条第（三）项规定：“禁止具有市场支配地位的经营者，没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易。 ”由此可知，油企的行为已经构成了反垄断法规定的拒绝交易行
12、为。因为这些企业关系国计民生，属于服务行业，它的拒绝交易行为直接影响了百姓的生活，有关部门应依法予以禁止。另一方面这种拒绝交易行为也直接侵害了中下油石油企业的利益，是一种不公平竞争行为。 （二）禁止价格歧视 反垄断法的第十七条第（六）项规定：“禁止具有市场支配地位的经营者，没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇。 ” 中石油和中石化的价格歧视主要体现在两个方面。第一，面对境内民营油企和下属企业时实行同一商品不同价格的销售策略。一方面鉴于现在的国家政策民营油企就享受着低于国企的政策扶持；另一方面还要承受着垄断巨头的价格歧视，高价买进原油进行炼化，这使得民营油企很难
13、在我国的石油市场中生存下来。例如，2004 年的茂化实华事件中，石油经营者对其下属企业与市场中其他企业按照不同价格供货，就涉及到了价格歧视。豐这种行为符合反垄断法中关于垄断价格的相关规定，应当予以制止。第二，中石油和中石化在境内石油市场和境外石油市场的成品油销售中也存在价格歧视行为。主要表现是在出口成品油时努力压低价格，以尽量优惠的价格向外出售，而在国内销售时则利用垄断地位任意提高价格获取垄断利润。这种区别销售行为不仅是对国内油企的不公平待遇还会是国家遭受巨大损失，应严厉制止。 （三）法律责任制度必须明确且全面 第一，在完善事后责任追究的同时增加必要的第三方监管。根据我国反垄断法第五十一条规定
14、：“行政垄断行为由上级机关责令改正、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分” 。这是一个责任模糊的概括性规定。看不出对于行政垄断行为的惩罚力度，行政机关和责任主体的暧昧与包容却清晰可见。豑这样的规定只能起到纵容违法的作用，因此亟待改进。在对行政垄断行为作出责任规制时应综合考虑行政垄断行为所造成的经济损失规模和社会影响的范围，根据不同情况清晰明确的加以规定。对于行政垄断行为的处罚只规定在行政系统内部，难免有失公允，结果不尽如人意。引入司法机关的监督，可以使相关责任追究更加透明和合法化。 第二，将造成严重损害，社会影响较大的垄断行为纳入刑法规制范围。因石油垄断行业的特殊性，违法的石油垄
15、断行为所造成的损失不仅体现在经济方面，还会在很大程度上影响社会秩序和人民生活。操纵石油供给，造成人为“油荒”还可能造成社会的动荡，因此对于严重的违法垄断行为给予刑事处罚是十分必要的。刑事处罚的威慑作用势必会减少不法的垄断行为，有利于石油行业的健康发展。 注释： 蔡琳，何青松.从中国石油行业的反竞争行为看中国的反垄断间题.生产力研究.2008（9）. 吕薇.也谈石油行业的竞争与重组.国际石油经济.2002（8）. 曹晓晞.中国石油石化产业持续重组与反垄断法.国际石油经济.2002（8）. 庞铁力.我国石油行业垄断的法律规制.求索.2010（1）. 张金喜.石油业：缺乏管理的行政性垄断.中国乡镇企业.2007（9）. 参考文献： 1 吕晓兰.自然垄断、行政垄断与我国行业收入差距.合作经济与科技.2008 年. 2 杨中強.21 世纪世界石油市场走势及中国石油安全.经济纵横.2002（2）. 3 管清友，张明.国际石油交易的计价货币为什么是美元.国际经济评论.2006（7-8）. 4 蔡升，宋杰鲲.石油特别收益金的涵义与作用探析.商场现代化.2007（9）. 5 张晓静，杨浩.三大石油公司业绩评析.石油财经.2004（11）.
