1、我国小产权房面临的法律困境及对策研究摘要 近几年，全国几乎所有大中型城市及其近郊，均出现了以旧城改造、城中村改造甚至新农村建设等名义违规开发建设、销售的小产权房，其建设数量、区域分布、市场需求等都已相当庞大，具备了相当深刻的社会影响力。小产权房的形成与发展壮大具有深层次的复杂因素，而它带来的一系列经济和社会问题，以及未来小产权房的出路等，都成为我们不得不严肃面对、认真考量的难题。 关键词 小产权房；集体土地；现实困境；法律对策 一、小产权房的界定及其现状分析 “小产权房” ，指“在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划，未缴纳土地出让金等费用而向集体组织以外的居民销售，并且其产权证不是国家房
2、管部门颁发的，而是由乡政府或村委会颁发的。 ”因此，小产权房只能获得乡镇政府出具的集体土地使用权证和村委会的盖章证明，无法获得国家土地和房屋管理部门颁发的“三证” ，即房屋所有权证、国有土地使用权证和契约证。 从各地小产权房的建设情况来看，目前我国的小产权房在建设数量、分布情况等方面还未能统计出一个准确的数据，但是其数量之巨、影响范围之大、涉众之广已经是无可争议的事实了。根据国土部门的不完全统计，目前我国小产权房的面积已达 66 亿平方米，相当于全国房地产业近十年来的开发数量。 二、小产权房的现实成因 （一）城乡二元体制是小产权房产生的制度根源 中华人民共和国宪法第十条第一款规定：城市的土地属
3、于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。由此可知，我国的土地存在城乡二元土地所有制，即国家土地所有权和集体土地所有权。在城乡二元土地所有制的框架下，农村集体土地与城市国有土地的权利存在严重的不对等。农村集体土地的占有、使用、收益和处分方面有严格的法律限制，尤其是农村集体土地最终处分权的缺乏，使得其未能像城市国有土地一样流入市场。许多地方政府往往以较低的价格从农民手上征收农村集体土地，再以较高的价格以拍卖、招标等方式卖给了房地产商，大量被严重剥夺收益的失地农民陷入了困境，越来越多的农民私建小产权房，从中获得较高收益，
4、加剧的目前的小产权房问题。 （二）现有的法律制度为小产权房的出现提供了发展空间 根据中华人民共和国土地管理法第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 ”该条法律并未禁止集体经济组织土地上建设房屋的自由交易和流转，让小产权房的钻了空子。 （三）城市房价居高不下与居民购买力不足 近几年，全国各地品房房价都普遍持续大幅度上涨，已远远超过普通百姓的购买能力。购房者购买小产权房的理由就是价格便宜，小产权房目
5、前在我国供需两旺。以北京为例，在所售楼盘中， “小产权房的面积约占待售总面积的三分之一。尽管有建设部的风险提示， “小产权房仍然热销，究其原因，就在于其价格优势， “小产权”房的价格大约只相当于同类地段正常房价的 30%。 在现行法律制度下，政府统一征用和出让土地，垄断了土地供应一级市场，通过收取出让金的方式将土地使用权让与开发商，在房地产开发的各个环节，开发商还将交纳给政府、各个部门各种各样的税费，而这些都可归入开发成本转嫁给广大购房者来承担。在这种情况下，商品房价格上涨也就不难理解，小产权房的价格优势也显而易见。所以，小产权房价格上的优势掩盖了其产生的风险，对于想在大城市生活，而又无力购房
6、的人来说这无疑是非常好的过渡。假如政府今后不出什么政策，购房者就能以这么低的购房成本享受几十年的产住房。所以在购买小产权房时其价格低廉掩盖了要承担的风险，市场需求旺盛也就加速了小产权房的发展。 （四）小产权房的利润空间极大，处罚的政策不健全。 虽然国家明令禁止建设小产权房，村镇政府都知道这是违法行为，但建设小产权房所获得的高额利润使得他们铤而走险，而且长期以来，很少有开发主体因此受到实质性的经济处罚，仅有个别项目被勒令停止和强行拆除，损失多由参建的开发商承担，而房屋销售后处罚风险更是完全转移到购房者身上，分摊到购房价格中。因此，村镇干部与村民结成“利益共同体” ，通过批转变卖土地、协同开发小产
7、权房，部分建筑商、地方政府及其官员参与分利，共同推动了城郊小产权房的开发。 三、小产权房当前面临的法律困境 （一）数量多，涉及众多利益群体 我国的小产权房的具体数量虽然未能得到有效的证实，但其数量众多，涉众广泛已经是不可争辩的事实。要妥善的解决好小产权房的规制问题，必须正确的处理好农民、房屋购买者、房地产商和政府等各方的利益，否则将对社会各个群体产生极大动荡，危害社会稳定。 （二）法律不予保护，产权缺陷，流转受限 国家明确规定城市居民不可买宅基地建房，也不可以买小产权房。目前国家要求各地对农村集体土地进行确权登记，但凡是小产权房不允许登记，不受法律保护。现存的大量小产权房的使用权和所有权都面临
8、着不受法律保护的风险，由于小产权房的数量众多，涉众广泛，往往会引起牵一发而动全身的蝴蝶效益。此外，小产权房没有国家房管部门和土管部门颁发的相关证件，小产权房只是具备了房子的使用功能，不具有所有权，所以其流通交易，抵押融资，继承等方面都受到限制。 （三）质量堪忧，维权艰难 由于很多小产权房是农民在自家的宅基地自建的，或者是委托不具备相关建造资质的开发商开发的，所以房屋质量堪忧，安全隐患较大，物业服务不到位，房屋附近的基础设施和绿化都相对缺失。同时，由于得不到法律的保护，购买者与小产权房的建造者之间签订的买卖合同属于无效合同，一旦出现安全隐患或法律纠纷，购买者维权将举步维艰。 （四）破坏了正常的房
9、地产市场秩序 小产权房的出现势必会对我国房地产市场造成一定的影响。虽然小产权房在缓解城市低收入居民的住房压力和促使农民增收方面有着一定的积极意义，但其消极意义也同样不可忽视。价格相对低廉的小产权房的出现，将会破坏原有正常的房地产市场秩序。虽然我国的房地产市场有待加强监管，但也应该通过正常的法律途径来进行，许多地方打着保障性住房的旗号来建设小产权房的行为，只会给房地产市场造成更大的混乱。 许多小产权房的开发商不缴纳土地出让金及相关税费，导致国家税费大量流失，造成其竞争成本远低于正规的开发商。据统计，小产权房的开发成本只相当于普通只相当于普通商品房开发成本的三分之一，这将会导致以“公平竞争”为主旨
10、的市场机制得不到维护，不利于房地产市场的长期健康发展。 四、小产权房的出路探讨及解决对策研究 针对小产权房问题，国务院日前已做出部署，责成国土资源部、住房和城乡建设部牵头，成立专门领导小组，负责小产权房的摸底和清理工作，我国各地政府部门也在纷纷探讨小产权房的解决问题。在综合考虑了国内外小产权房相关专家的研究成果，以及小产权房试点城市的具体解决方案之后，笔者认为，小产权房可以通过以下方式解决： （一）建立自由的农村土地流转新制度 从制度上解决农村集体土地与城市国有土地“同地不同价”的问题，可以通过法律赋予农村集体土地自由流转的权利，使农村集体土地可以在“同地、同价、同权”的基础上，参与市场的竞争
11、。只有农民的农村集体土地的占有、使用、收益、和处分的各种权利都得到落实，才能从制度上解决小产权房的问题。 （二）颁布新的小产权房开发与使用的法律 长期以来，由于房价的节节攀升，小产权房的出现，也并不是一无是处，它的出现在一定程度上缓解了中国目前紧张的住房形势，也给不少居民带来了益处。但是由于我国目前的法律现状，小产权房被排除出了法律保护的大门。小产权房一度陷入了尴尬的境地。而政府和相关部门在小产权房的解决方面，一度简单的强制拆除小产权房，这种方法被实践证明与社会的发展需求不符。因此，亟须颁布新的法律，通过有效的方法和途径解决小产权房的合法化问题，将小产权房纳入法治的轨道上进行解决。 （三） “
12、疏堵结合” ，妥善处理现存小产权房，坚决制止再建项目 妥善处理现在已经存在的小产权房，坚决制止未建及将建的小产权房。对已建成的小产权房要以疏为主，而对于未建及将建项目要严格把关，坚决予以制止。在这个问题上政府可以设立一个时间点，在这之前的小产权房由政府接手将其合法化，而今后修建的小产权房均属违法建筑，一概予以严肃处理。具体而言，对于违反土地利用总体规划，占用基本农田建设的小产权房一律拆除，由建设单位退还购房人的购房款，并追究相关人员的责任； 对于违反土地利用总体规划，占用非基本农田建设的小产权房，本着构建和谐、节约型社会的原则，具体问题具体分析，对于零星的和正在开工建设的小产权房，一律拆除。
13、（四）健全我国的住房供应体制，完善我国的住房保障体系 产权房的出现，在一定程度上反映了我国商品房供应之制的缺陷。房价的居高不下，居民的住房需求与日俱增，商品房、经济适用房、廉租房的供不应求，使得小产权房成了居民无奈之下的权宜之计。要从根本上解决这个问题，必须健全我国的住房供应体制，政府要加强房地产市场的管理，加大对经济适用房和廉租房的供应，妥善解决小产权房的产权之争，从而真正做到让老百姓“住有所居” 。 在小产权房的解决方面，政府可以将小产权房纳入到我国现有的住房保障体系之下，使其合法化。对于已经建成且符合规划的小产权房，政府可以以合理的市场价格收购，将其转化为经济适用房和廉租房，充实我国的住
14、房保障体系，使其物尽其用。 五、 结语 法律是一门定纷止争，协调利益的艺术，任何制度都是不同利益主体多方博弈的过程，而该制度也会随着博弈的持续进行而不断调整。 “小产权房”的出现，涉及多方利益，说到底，产权的不明源于现行法律对土地产权的界定，它虽然为现行法律所不容，但却是对现行房地产市场利益重构的尝试。就目前来看， “小产权房”带来的是一种扭曲的、不规范的市场行为，我认为不能简单的将其合法化。在对“小产权房”问题的解决过程中，应当把法律的稳定性放在首位，同时也要强调公共利益和国家监管，还要注重城镇居民住房保障建设。从长远发展来看，只能通过改革先行的土地制度才能从根本上解决小产权房所带来的一系列
15、问题，我们需要进行大胆创新的尝试，在部分地区试点先行，逐步的积累经验，再进行相关法律的修改和整套土地、房屋法律制度的重构，这其中更要维护各个相互冲突的主体间利益，合理的解决利益平衡，才能够使我们的政策合理合法而又可行。当前城乡规划法 、 中央关于推进农村改革发展重大问题的决定等相关法律政策文件的出台，都为小产权房的合法化以及土地制度的改革提供了空间。我们坚信，通过解决社会转型过程中出现的涉及复杂利益关系的问题，一个服务百姓，关注民生的政府将进一步的成熟，法治中国的道路也会越来越宽广。 参考文献： 1王卫国.中国土地权利的法制建设M.中国政法大学出版社，2002，1 2崔建远等.中国房地产法研究
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