1、再审检察建议研究摘 要 再审检察建议经过长期司法实践的检验，其优越性得到各方的肯定。但是，再审检察建议权虽然在立法上得到确定，但仍然存在一些实践上的问题，如其并不能缓解民行检察“倒三角”案件结构带来的“案多人少”的矛盾，在再审检察建议不被法院采纳时也不具有相应的时效性等，因此需要进一步完善。本文根据民诉法的修改，结合再审检察建议的实践经验，对再审检察建议制度的完善提出一些看法。 关键词 再审 抗诉 民事行政 申诉 调解 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-104-02 一、再审检察建议的定义及发展历程简述 再审检察建议，是指人民检察院在办理民
2、事、行政抗诉案件中，认为人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定或调解确有错误，向人民法院发出再审检察建议书 ，从而启动人民法院再审程序的一种监督方式。 最高人民法院、最高人民检察院曾于 2011 年 3 月 10 日联合下发了关于对民事审判活动与行政诉讼活动实行法律监督的若干意见（试行） （下称“两高文件” ） ，该文件对再审检察建议的适用及程序作了具体的规定，解决了再审检察建议在实践中容易遇到的一系列问题，明确了再审检察建议的司法定位，赋予了检察机关发出再审检察建议更多的主动权，标志着再审检察建议司法实践的成熟。自两高文件出台后，再审检察建议的发展得到突破并在新民诉法修正案通过后以法
3、律的形式得到确认。但是在新民诉法中对于再审检察建议只是做原则性的规定，另外两高文件实施以来，也存在着一些问题，再审检察建议制度仍存在一些需要进一步完善的地方。 二、再审检察建议制度存在的问题 （一）再审检察建议采用率不高，抗诉依然是更具倾向性的选择 再审检察建议制度的建立是为了提高案件整体的办理效率，省略抗诉的部分程序，节约司法资源以减少案件当事人的讼累，但实践中再审检察建议的制度作用没有得到有效的发挥，其原因有以下几方面： 1.基层民行检察受案源限制，发出再审检察建议的数量有限 对于基层检察机关来说，没有案多人少矛盾的制约，在面临案件提请抗诉或者发出再审检察建议时可以优先选择再审检察建议。但
4、是受案源限制，基层检察机关只能针对一审生效的案件发出再审检察建议，使得再审检察建议作用的发挥也受到相应限制。具体表现为：首先，鲜有当事人会放弃上诉而直接到检察机关申诉；其次，没有正当理由放弃上诉而前来检察机关申诉的，检察机关一般是不予受理的；再次，新民诉法实施后，向检察机关申诉前应先到人民法院提出再审申请。且基层民行检察发出的再审检察建议主要集中于对调解书不服以及剥夺当事人诉讼权利等方面的案件，条件仅限于调解书损害“国家利益”或“社会公共利益” ，范围狭窄空泛，导致了基层民行检察发出再审检察建议的数量较少。 2.“倒三角”的案件结构现状限制再审检察建议制度作用的发挥 笔者认为，再审检察建议制度
5、赋予基层民行检察向同级人民法院发出再审检察建议的权力，能够充实基层民行检察职能，改善长期以来基层民行检察职能虚化的弊端，但是却难以缓解民行检察“倒三角”的案件结构的现状，甚至可能加剧省市级检察机关民行部门“案多人少”的矛盾，导致再审检察建议制度难以达到其所期望的效果。 发出再审检察建议不仅需要经办人个人的意见以及本部门内部讨论意见，还需要经过检察委员会的讨论和决定，而这无疑使案件办理程序更加繁琐。且实践中，部分检察院发出再审检察建议前与需与法院沟通，如果法院拒绝采纳，经办人则需以提请抗诉的方式重走程序，这些都大大增加了案件经办人的工作量因此，对于案件经办人来说，提请抗诉的方式程序更加简单，只需
6、主管领导审批即可。而且相对于再审检察建议的低采纳率，抗诉能直接导致法院启动再审程序的法律后果，而法律对于检察机关选择采用再审检察建议或提请抗诉的方式实行法律监督并无界限，因此，提请抗诉也就成为了更具倾向性的选择。 （二）对调解案件发出再审检察建议的标准空泛 新修订的民事诉讼法及“两高文件”规定，对生效调解案件发出再审检察建议或者抗诉的标准是“损害国家利益或社会公共利益” 。而“国家利益和社会公共利益”的概念外延较为广泛，在具体实践中较难把握，而一般的民事调解案件中，较多地涉及违背自愿原则和违反法律规定的问题，除了一些行政调解案件，民事调解案件能够涉及到国家利益和社会公共利益少之又少，这使得检察
7、机关在办理民事行政调解案件时对违背自愿原则或违反法律规定的调解的监督缺乏相应的法律依据，影响了检察机关对生效民事行政调解案件的监督力度。如果检察机关不能对违反自愿原则和违反法律规定的调解书提出抗诉或者发出再审检察建议，那么对调解申诉案件的处理，检察机关只能选择和解，否则只能以息诉结案，而在此之前，根据新民诉法的规定，申诉人都已经先向人民法院提出过再审申请，故检察机关在息诉后也无法通过指引或建议的方式引导当事人向法院提出再审申请，由此产生监督空白，容易导致申诉人的不满，影响社会和谐。 （三）法院拒绝再审检察建议后的抗诉时效性问题 检察机关办理民事申诉案件必须遵守法律的时效要求，尽快实现对申诉人的
8、法律保护。 “两高文件”中规定，检察机关只有认为法院不予再审的理由不成立时才可以提请抗诉，而对于审查法院再审理由是否成立的审查部门及期限，则无具体规定 。由于再审检察建议系检察委员会作出，当法院拒绝接受再审检察建议时，是否仍由检察委员会来审查法院不予再审的理由成了现实的问题。因为不排除存在审查以后认为法院不予再审的理由成立的情形，而该审查决定显然跟之前的检察委员会决定相左，从规定上，只能由检察委员会作出与自己之前结论相反的决定，而检委会召集程序相对繁琐，一个案件的提请抗诉如果要经过两次检察委员会的讨论，势必导致案件周期变得更长，如果这方面的规定没有完善，则容易导致法院不同意再审的案件因检察机关
9、不及时给出法院拒绝再审的理由是否成立的审查结论而导致案件久拖不决，既影响了司法效率，也不利于申诉人利益的保护。长期以来，抗诉程序周期长、缺乏时效性一直广为诟病，再审检察建议的发展一定程度上也正是因为能弥补抗诉程序的这点缺陷，而根据“两高文件”的规定，再审检察建议的适用条件与抗诉一致，因此在实践中，检察机关在符合民事行政案件的抗诉条件下，可以首选再审检察建议，抗诉作为再审检察建议的后盾，用以弥补再审检察建议在权威性和强制性上的不足。这固然可以缓解上级检察机关的办理抗诉案件压力，但如果在法院不接受再审检察建议时重新提请抗诉，由于中间多了个再审检察建议的程序，故抗诉的程序周期也会比之前的更长，客观上
10、扩大了抗诉程序周期长的缺陷。案件如果长期悬而未决，当事人双方的地位和权益长期处于不明确、不稳定状态，无论案件最终是否得以改判，案件无限期的拖延给当事人造成的损失都是不可估量的。 三、再审检察建议制度完善的对策 （一）区分再审检察建议与抗诉的适用标准，适当扩大再审检察建议的适用范围 在再审检察建议和抗诉的适用范围上，两者应当各有侧重，而不是完全一致。再审检察建议是通过检察机关的外部监督转化为法院的内部监督，因此，应当侧重于与法院内部的依职权再审的制度和标准相衔接，笔者认为再审检察建议的标准可以参考新民诉法第一百九十八条及二百零一条的有关规定，其范围应当比抗诉的适用范围宽泛。 笔者认为，在新修订的
11、民事诉讼法第一百九十八条及二百零一条中，仍然保留了法院对查证属实的违背自愿原则和违反法律的生效调解书应当再审规定，检察机关的再审检察建议权实质上也是通过检察机关的外部监督转化为法院的内部监督，因此，再审检察建议应当与法院自身的依职权启动的再审权进行有效的衔接，以提高再审检察建议的效果。对于生效调解案件发出的再审检察建议的适用条件，除损害国家利益和社会公共利益外，还应当具体为调解违背了当事人的自愿原则或调解协议违背法律规定，与法院依职权再审的条件一致，以提高检察机关对生效调解案件的监督力度。 （二）继续完善再审检察建议制度的程序规定，保证再审检察建议制度的时效性 第一，应当完善再审检察建议制度的
12、期限以及审批权限的规定， “两高文件”规定了法院应当在接到再审检察建议后三个月内进行审查并作出决定，除此之外，因为再审检察建议系检察机关内部检察委员会作出，故笔者认为也应当具体规定检察机关审查法院不予再审理由是否成立的审查部门、审批程序及相应的期限。对于坚持原检察委员会意见的观点，无需再召开检委会讨论，经主管检察长或检察长审批后，可以直接提请上级检察机关抗诉，而对于支持法院不予再审决定的观点，则应当经过检察委员会的确认。 第二，应当简化已经经过再审检察建议程序的抗诉案件的审查程序。因为再审检察建议系经过原检察机关的检察委员会决定作出的，专业性不容置疑，在法院拒绝再审后启动抗诉程序，上级机关简化
13、抗诉的审查程序也有利于节约司法资源，缩短抗诉周期，提高抗诉的时效性。有学者认为检察机关的法律监督权是宪法赋予的，具有独立性和强制性，其行使不以与被监督者协商为条件，否则，监督就会流于形式，应当赋予再审检察建议强制启动再审程序的效力。 笔者反对该观点，因为赋予再审检察建议的强制效力将动摇抗诉权的法律地位，相当于抗诉权的下放，违背抗诉的基本原则。 （三）建立引导机制，形成有条件优先适用再审检察建议机制 首先，基层民行检察对于可以提请抗诉的案件，应当优先适用再审检察建议。一方面基层民行检察可以提请抗诉的案件相对较少，民行检察人员办案压力相对较轻，可以优先考虑减少当事人的讼累。另一方面，基层检察机关层
14、级较为扁平化，检察委员会的召开程序相对简单，讨论事项也相对较为集中。同时，基层检察机关与同级人民法院的沟通也更为方便。 其次，对于市级或省级的民行检察，特别是市级的民行检察部门，对某些法院采纳率较高的类型案件，可以优先适用再审检察建议，如虚假诉讼案件以及社会影响较大的案件等，因为虚假诉讼一旦被查证属实，必然引起再审的结果，因此对于这类案件可以优先适用再审检察建议。另外社会影响力较大的案件，通过再审检察建议程序，经过检察委员会的讨论做出结论，结果将会更加客观公正并有说服力，同时也更有效率，以及时回应公众的关注。 最后，对于其他类型的案件，可以通过诸如考核等机制，引导经办检察人员尽可能使用再审检察建议的监督方式，如适当增加再审检察建议的考核权重，使之高于提请抗诉的考核权重等，使再审检察建议与提请抗诉之间能够有比较弹性的选择。 注释： 周有智，黄忠华.关于适用再审检察建议的调查和分析.人民检察.2005. 孔丽丽.民事再审检察建议的问题与出路.法制与社会.2008. 高立新，龚瑞.民行检察中的再审检察建议.中国检察官.2006（5）. 民行检察中的再审检察建议高立新、龚瑞，载中国检察官2006 年第 5 期。 王丽娴.民事行政再审检察建议工作机制研究兼评.法制与经济.2011.
