1、PPP：婚礼之后日子怎么过一面是地方政府的热情和急迫，一面是社会资本的犹豫和观望。正像流传在 PPP业内的一句话：“PPP 不只是一场婚礼，而是一段婚姻。 ” 自 2013年末，国务院倡导大力发展 PPP模式以来，至今近 30个省份启动了 PPP试点，推出了 2000多个招商项目，项目总投资额近 4万亿。其中，轨道交通领域是重点。 据初步统计，到 2020年，我国城市轨道交通里程将达到 10000公里，总投资约 5万亿，投资需求量大。财政部发布的两批次、共 233个 PPP示范项目中，轨道交通项目总投资达 3000多亿，占全部示范项目投资额的近一半。 但轨道交通 PPP项目也是最难啃的骨头。
2、一位业内人士告诉中国经济周刊 ，谈完某个轨道交通领域的 PPP项目，头发都掉光了。那是国务院批准的一个项目，仅工程前期的可行性研究就花了上千万元，但经过 5年多来来回回的谈判，轰轰烈烈地开始，悄无声息地黯淡收场。 如何吸引社会资本“联姻” ，如何保障 PPP项目“婚后生活幸福” ，成为目前许多地方政府都操心的事儿。 轨道交通成 PPP热点 到 2020年，投资总需求达 5万亿 10 月 21日到 22日，由财政部和亚洲开发银行主办，重庆市财政局承办的“轨道交通领域 PPP模式及应用国际论坛”在重庆召开。来自国内外的官员、业内人士、专家就相关问题展开了热烈的讨论。 财政部政府和社会资本合作（PP
3、P）中心副主任焦小平告诉中国经济周刊 ，随着我国城镇化进程的推进，轨道交通领域将是下一阶段 PPP模式应用的重点领域。 “据初步统计，到 2020年，我国城市轨道交通里程将达到 10000公里，总投资约 5万亿，投资需求量大， ”焦小平说， “这都表明轨道交通是未来发展的主要方向，是实现城市基础设施绿色低碳化的必然选择。 ” 目前财政部已经发布了两批次、共 233个 PPP示范项目，其中有 19个轨道交通项目，但总投资达到 3827亿元，占全部示范项目投资额的45.62%。 焦小平表示，PPP 在轨道交通领域的应用前景广阔。第一，轨道交通有 5万亿元的刚性投资需求;另外，因为在公共领域进行价格
4、机制、财政管理机制等方面的改革，投资人的预期和利益保护的环境越来越好。第二，目前在北京、深圳、杭州等地区已探索出一系列 PPP模式可供参考借鉴。 重庆市财政局局长助理石樵说：“PPP 项目总体来说是前景可观、道路艰辛，需要不断研讨。 ”据其介绍，重庆市的 PPP推广起步比较早。2014年，重庆集中签约了包括铁路、轻轨、土地整治等 13个 PPP项目，涉及投资 1300亿元。按照规划，重庆市到 2020年还需新建轨道交通 400公里，总投资将达到 2000亿元，未来几年，建设和运营资金保障压力十分巨大，因此提出要通过创新投融资模式吸引社会资本，拉长平衡周期。石樵告诉中国经济周刊记者，政府想在公用
5、基础设施领域搞 PPP是一种趋势，但对于地方政府来说，困难比较多。目前和社会资本合作，社会资本需要利润，政府需要贴钱，投资渠道需要扩展。而且重庆地势复杂，轨道交通，有的天上走，有的地下走，造价很高。但涉及民生的项目，政府必须要做;社会资本不进来，政府也要做，社会资本愿意来做，欢迎。 地方政府的新课题吸引社会资本进入 PPP领域 亚洲开发银行高级项目官员肖光睿向中国经济周刊记者表示，地方政府对于 PPP项目如何运作的需求旺盛，困惑也非常多。自 2013年以来，亚洲开发银行为中国政府提供了一系列技术援助项目，用以支持PPP模式在中国的推广，已先后为 2000多名政府官员提供 PPP培训。培训内容从
6、最初的“PPP 是什么”已逐渐深入到针对具体行业领域的实际操作阶段。 亚洲开发银行驻中国首席代表哈米德?谢里夫（Hamid Sharif）告诉中国经济周刊记者，轨道交通有巨大的融资需求，如果融资设计做不好，融资成本就会明显上升。PPP 不仅仅和融资有关，也能让政府部门更加高效。 国内某政策性银行的一位内部人士表示，目前我国是城市轨道交通建设最大的市场，运营里程几乎每五年翻一番。但我国城市轨道交通发展还处于粗放发展阶段，重视发展速度，但不重视运营管理和效益的分析，推动城市轨道交通精细化管理迫在眉睫。 “其重要抓手，就是采用PPP，可以说 PPP模式推广和应用不仅仅是国家的倡导，更重要的是行业自身
7、发展需要。 ” 该人士表示，城市轨道交通领域的投资金额巨大，但整体效益差。据测算，国内城市轨道交通地铁轻轨项目平均内部收益率为-2.5%，不仅不赚钱，还要每年往里面投钱。此外，因为专业性非常强，且社会责任重大，关系国计民生，这些特点使得它吸引社会资本或者民营资本尚处于一个非常初级的阶段。 如何调动社会资本进入 PPP领域，让其不再观望，成为政策制定者和行业人士共同的目标。 如何保障 PPP“婚后生活幸福” 普华永道交通及物流行业全球主管合伙人 Julian Smith表示，合理的风险分担是 PPP项目成功的关键，特别是轨道交通这样一个非常复杂的大型公共产品，涉及到很多的风险是社会资本无法去承担
8、的，如路网规划、土地使用、不同交通方式之间的衔接以及票价定价等，所以，政府要在 PPP项目当中定位准确并承担相应的风险。 焦小平表示，国务院之所以把 PPP这项改革任务交给财政部牵头，是因为 PPP本质上是一个财政问题。过去，政府在公共产品领域存在重投入、轻产出，重前期建设、轻后期服务问题。在公共产品领域运用 PPP模式，关注点在最终需求端，即老百姓需要什么样的公共服务，这是以结果为导向，相对于过去的以供给端为导向，是一次大的变革。 “PPP的本质是政府购买公共服务，通过公开竞争方式选择最有能力的人提供服务。 ” 焦小平表示，从西方发达国家实践经验看，采用 PPP模式的项目，因为科学成本测算和
9、严格的合同约定，一般超预算的概率能控制在 30%以内;反之，项目超预算的概率很大，就不可控。比如，有的项目政府初期预算较小，而最后成为一个“添酱油”项目，开始预算 1个亿，可最后也许 3个亿都完不成。但是如果采用 PPP，因为合同有明确约定，社会资本就会严格控制成本，防止超预算。同时，因为未来 2030 年社会资本承担运营和维护责任，可有效杜绝豆腐渣工程，避免工程刚建好又马上修改等建用不衔接问题。 北京地铁 4号线被认为是 PPP项目的一个成功案例。通过竞争引入香港铁路有限公司（下称“港铁” ） ，北京地铁 4号线项目不仅解决了融资问题，还促进了北京地铁运营水平的整体提升。 北京地铁 4号线项
10、目总投资 153亿元人民币，分为 A+B两个部分投资。A 部分包括土建、隧道，由北京市政府出资，金额 107亿元，占整个项目的 70%;B部分包括机电、车辆，由 PPP公司出资，金额 46亿元。 运营北京地铁 4号线的 PPP项目公司为北京京港地铁有限公司，首创集团、京投公司和港铁分别占股 49%、2%、49%。根据客流及票价补偿机制，北京地铁 4号线由 PPP公司运营 30年，特许期满后，无偿移交。如果同口径比较，采用了 PPP模式的北京地铁 4号线，比采用传统模式减少了 98.8亿元的投资。 兰州市轨道交通有限公司副总经理潘军告诉中国经济周刊记者，把 PPP比作婚姻的说法在当下颇为流行，项
11、目实施机构和社会资本不能仅热衷于签约“办婚礼” ，更应对签约后的一系列工作（婚后生活）做细致思考和充分准备。轨道交通既可以就全过程实施 PPP，也可以单独对机电设备和运营搞 PPP，这一成功的案例当推北京地铁 4号线的 A+B模式。但其他城市复制难度较大要慎重考虑，原因是项目在建设和运营中要么没有分开实施的可能，要么社会资本的回报无法保证。所以轨道交通 PPP项目落地尚需各方齐心协力，否则政府着急，社会资本观望，合作流产。PPP 项目落地率约为 10%20% 【封面故事】从轨道交通项目看 PPP五大难点 虽然国内轨道交通领域推广 PPP模式的需求旺盛，但在实际落地过程中还存在着不少的问题。今年
12、 4月，国家发改委投资司副司长罗国三在发改委宏观经济形势与政策新闻发布会上透露，全国各地 PPP项目大约 10%-20%左右签订了合同。民生证券研究院一份报告称， 全国各地PPP项目，真正签约的仅占总额的 1/8。 难点一：政府转变观念，允许社会资本取得合理回报 如何合理分配市场风险，充分挖掘项目盈利空间，以保障社会资本的合理回报，是项目能否成功吸引社会资本的关键。 中国经济周刊记者在采访中了解到，某市一个已经规划谈判了5年的 PPP项目，进入最终谈判时，市领导问了准备引进的投资人一个问题：你们的投资需要多少回报？投资人回答：按照市场和国内、国际行情以及前期测算，我们需要 10%的回报。市领导
13、又问本市地铁公司：你们需要多少回报？该市地铁公司说：我们的投资回报是零。一时间，全场尴尬，项目谈判也难以继续进行。 当地地铁公司之所以敢“投资零回报” ，据了解，是因为基于轨道交通自身很难盈利的特征，政府会对国有地铁公司进行补贴。 某城市轨道交通集团内部人士向中国经济周刊记者表示，有些地方政府的领导对社会资本为什么要参与 PPP项目还不能充分理解。他认为，资本逐利，轨道交通领域的 PPP项目投资回报周期长，愿意投资和有能力投资运营的社会资本非常有限;只要社会资本不是追求暴利，就不能总以“为国家做贡献”这样的思路，来要求社会资本做“无偿”甚至“赔本赚吆喝”的买卖。 “如果投资人要回报，一些领导就
14、觉得非常刺耳。 ” 香港铁路有限公司中国业务首席执行官易珉表示，如果政府和社会资本想要推动 PPP项目谈判，就不应该研究把一块馅饼怎么切，而应该是如何把饼做大，让社会价值更高。 据上述某城市轨道交通集团内部人士介绍，在他参与的轨道交通领域 PPP谈判中，社会资本对于合作时间长达 2030 年的项目仍有很多顾虑，最重要一点就是担心政府违约，而政府代表的回应是“政府怎么会违约，顶多是改变合约和终止合约” 。这样的解释，显然不能让拿出真金白银的社会资本放心。 亚洲开发银行高级项目官员肖光睿告诉中国经济周刊记者，在PPP中，大家往往关注政府的“强” ，政府信用成为履约的最大风险。亚行从 2013年开始
15、的一系列技术援助，都是在帮助完善政策制度框架的顶层设计，用一层层紧箍咒抑制地方政府的“强” 。但另一方面，地方政府其实又很“弱” ，在准备和操作 PPP项目的能力上有很大欠缺，需要能力建设，也需要装备“武器” 。 财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平表示，让社会资本放心的一个关键因素，就是要把政府在合同中承诺的支付义务纳入预算，从机制上为社会资本的合理回报提供保障。但按照现行收付实现制编制的政府预算，只能反映财政当年收入了多少钱，花了多少钱，对PPP合同中的未来财政承诺还不能准确地反映出来。比如一个合作周期20年的 PPP项目，如果合同约定政府每年付费 1000万，政府未来债务总
16、计 2亿元，而在当期的政府预算中只能反映 1000万元。 “因此可能导致地方政府过度融资。目前财政部正在按照中央要求研究编制权责发生制的政府综合资产负债表。这个政策出台后，政府所有的资产负债情况都会完全反映出来。 ” 难点二：绕不开的土地招拍挂政策 全世界的轨道交通都难以盈利，港铁的成功模式是创造了“轨道加物业”的模式，即香港政府将地铁沿线的土地按正常的土地价格定向卖给地铁公司，地铁开通后，港铁与政府共享由此带来的土地增值，并拿出部分增值持续投入于地铁运营。 易珉表示， “除了是上市公司，有时人们也把港铁称为国企 ，因为其 76.7%的股份属于香港政府。 ”2014年港铁的总收入达到 402亿
17、港元，可以说真正做到了公司持续发展、股东获得合理回报，特区政府盈利，香港市民享受现代化交通的“三赢” 。虽然港铁模式在内地的许多研讨会上被树为先进模式，但是其难以在内地直接复制的一个主要原因，是内地严格的土地出让招拍挂政策，地方政府并不能承诺将地铁周边的土地交给投资人开发，这几乎成了所有轨道交通 PPP项目绕不过去的难题。 2014 年 8月，国务院公布关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见 ，支持铁路车站及线路用地综合开发。 遗憾的是，这一政策并不适用于城市轨道交通领域。 东南大学法学院教授叶树理告诉中国经济周刊记者，土地是特许项目中最复杂的问题。轨道交通 PPP项目用地可否划拨？与社
18、会资本所有制有无关联？港铁模式在内地借鉴的可能性到底有无？未来该如何解决这一重大问题？这恐怕是未来特许经营法或公私合作法等必须正视的重大立法事项。 深圳市地铁集团有限公司首席规划师刘卡丁告诉中国经济周刊记者，PPP 模式中设置票价收入和土地价值波动机制的目的，就是既要确保投资人合法利益，又要规避政府有偿出让土地的风险。要充分发挥项目公司的规划优势，最大价值提高土地价值，建立反哺机制。 业内人士表示，对于轨道交通行业来说，单纯的票务收入绝对是入不敷出的，需要把轨道交通开通后土地溢价的增值显现化，才有可能找来长期的合作方。 “国家政策何时在轨道交通领域松绑，几乎成为解决所有轨道交通领域 PPP难题
19、的一把关键钥匙。 ” 难点三：避免 PPP成为地方政府新的融资平台 有业内人士向中国经济周刊记者表示，相当一部分地方政府仅将 PPP视为融资平台的一种融资手段，并没有把精力放到转变体制机制，保证社会资本合法权益上。 焦小平告诉中国经济周刊记者，运用 PPP模式之后，实行的是更为科学、积极的财政政策，即政府要在风险可控的前提下，统筹一切财政资源，通过市场机制吸引社会资本参与公共产品供给，平滑财政支出，有计划地提前把政府应该办的事办了。 同时，焦小平强调，对于目前的 PPP融资，财政部今年 4月颁发的PPP 项目财政承受能力论证指引规定了一个限额，即当期各级政府所有 PPP项目预算支出总额不超过其
20、本级一般公共预算支出的 10%。 “对PPP的融资总额必须控制，如果不进行限额封顶管理，PPP 就成为第二个变相的不可控的融资平台。 ” 此外，尽管财政部有关文件规定，本级政府所属融资平台公司及其他地方国企不允许作为社会资本一方直接参与 PPP项目，但业内人士表示，一些项目还是以“曲线”方式参与 PPP，以保持地方平台的融资功能。9 月 29日，财政部推出了第二批 206个 PPP项目。据悉，此次申报项目达 782个。对比第一批 300多个申报项目，地方推进 PPP的热情变得更加高涨。而倒在专家组定性评审关的项目中，就有一些变相融资的PPP。 第二批项目交通领域评审组专家、东南大学土木学院副教授袁竞峰告诉中国经济周刊记者，在第二批 PPP示范项目评审中，发现有项目主要是利用 PPP方式融资，对项目的质量、运营绩效、维护绩效等并
