1、地方政府融资平台存在的问题及转型发展的建议摘 要：自 20 世纪 80 年代末兴起的地方政府融资平台，为中国改革开放三十多年经济的飞速发展做出了巨大贡献。近年来，随着新常态下经济增速的放缓、经济发展的转型，传统的依靠投资拉动的经济发展方式正在逐步改变，粗放的投融资管理显然不适应现代经济发展的方式，地方政府融资平台转型发展迫在眉睫。首先回顾地方政府融资平台的起源发展，然后分析地方政府融资平台存在的必要性，重点分析地方政府融资平台目前存在的问题，最后提出地方政府融资平台转型发展的建议。关键词：地方政府融资平台;转型;发展 中图分类号：F832 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015
2、）24-0095-03 前言 按照财政部、发改委、中国人民银行和银监会四部委的规定，所谓地方政府融资平台，是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。 1994 年分税制改革后，中央政府事权下移，地方政府的财权上移，导致地方政府的财权和事权不匹配，地方政府的财政支出远远大于财政收入，成为催生大批地方政府融资平台的主要原因。2008 年全球金融危机对我国经济造成了很大的冲击，随着中央政府“4 万亿”计划的推出，地方政府融资平台更是成为社会广泛关注的话题。其中不得不提的是，“4 万亿”计划中，中
3、央政府实际仅投入 1.18 万亿，剩余的 70%要由地方政府自己筹措，在受到各种限制的情况下，地方政府只得通过建立地方政府融资平台来解决资金问题，因此 2008 年后地方政府融资平台便如雨后春笋般剧增。尽管中央政府的“4 万亿”计划对当时经济的提振起到了不可替代的作用，但是也带来一些诸如产能过剩、通货膨胀等之类的负面效应。近年来，随着欧债危机的愈演愈烈，我国地方债务也变得格外引人注目，一时间对地方债务风险进行分析的文章层出不穷，地方政府融资平台更是成了“罪魁祸首”而被批判。然而，人们要辩证地看待地方政府融资平台的作用，针对地方政府融资平台存在的问题，不能因噎废食，应以发展的眼光去解决问题，推动
4、地方政府融资平台更好地为社会发展服务！ 一、地方政府融资平台存在的必要性 （一）新型城镇化发展需要地方政府融资平台作为投融资渠道 城镇化将是我国未来一段时间经济增长的主要动力，国家因此将新型城镇化提升到了一个国家战略。2015 年 1 月 20 日，国家统计局发布报告显示我国的城镇化率已达 54.77%，需要注意的是，国家统计局对城镇化的定义是广义的城镇化，2013 年 8 月社科院发布蓝皮书称中国真实城镇化率仅 42.2%。从社会发展规律来看，我国的城镇化正处于加速发展时期。据权威部门统计分析表明，在中国近十年年均 10% 经济增长率中，城镇化率贡献了 3 个百分点。由此看来，我国城镇化的发
5、展对后续的经济发展有着很大的贡献，本身的发展也还有很大的空间。另据社科院估计，在 2030 年前，我国还有 3.9 亿农民需要市民化，农业转移人口市民化的人均公共成本约 13.1 万元，粗略计算，市民化所需公共成本约 51万亿元，作为城镇化建设的主体，这对地方政府来说，单纯依靠财政收入和银行贷款是无法满足如此巨大的资金需求的。地方政府融资平台作为筹资资金的一个平台，能够为城镇化建设提供很大一部分资金支撑，这将是新型城镇化建设中重要的资金来源！ （二）地方政府融资平台能够推动准公共品及其经营项目的市场化 由政府经营的准公共品也存在着市场机会，但是很长时间以来，准公共品都由政府运作经营，对民间资本
6、的挤出效应较大，因此很难形成准公共品及经营项目的市场化。政府对准公共产品的运营有其不可避免的缺陷，容易造成准公共品经营效率的低下及资源的浪费等。而成立相对独立的地方政府融资平台，通过开拓股权、债券、信托等多元化融资渠道，引入社会资本到准公共品市场中来，不仅可以推动准公共品及其经营项目的市场化、企业化规范运作，还有助于推动金融市场的发展，这比政府直接运营准公共品更有效率。并且准公共品关联着许多行业，地方政府融资平台的投融资行为不仅能推动准公共品关联行业市场的发展，还能在其关联行业的投融资发展方面起到改革的意义。 （三）政府提供公共基础设施建设和社会公共服务的职能需要地方政府融资平台的支持 政府的
7、经济职能中有一项提供公共基础设施建设和社会公共服务的职能，公共基础设施被称为一个城市的“良心” ，与人民生活休戚相关，但是由于社会公共基础设施建设周期长、效益低、投资大，社会资本一般不会去投资，提供公共基础设施建设的任务自然而然就落到了地方政府身上。随着新型城镇化战略的出台，与城镇化配套的城市基础设施建设必然会增加，需要巨额资金的支持，地方政府的负担无疑会加重。而地方政府有限的财力远远不够为城镇化提供公共基础设施建设和社会公共服务，那么地方政府只能通过融资平台筹措资金，缓解资金压力。从长期来看，地方政府融资平台为社会提供公共基础设施建设和社会公共服务资金支持的作用不可替代！ 综上所述，目前地方
8、政府融资平台不仅有必要继续存在，而且在未来的很长时间内，地方政府融资平台的使命也不会终结，仍将会继续发挥其非常重要的作用！ 二、地方政府融资平台存在的问题 （一）杠杆作用被放大，债务风险较大 地方政府融资平台凭借着背后的地方政府的信用担保，以土地等资产作为抵押，从银行中取得了源源不断的贷款，据统计，在地方政府融资平台的资产负债表中，目前大多数地方政府融资平台的资产负债率都高达 70%以上，资产来源过度依赖负债，导致风险较为集中。地方政府融资平台经营的项目大多是基础设施建设以及公益性项目，本来收益率就低，回收期长，过度依赖银行贷款不仅会因高昂的财务费用给地方政府融资平台带来沉重的负担，还款能力受
9、到制约，还可能会导致循环借贷，“拆东墙补西墙” ，一旦商业银行贷款政策有变，很容易导致地方政府融资平台的资金链断裂问题，给社会造成严重的影响。在目前的形势下，经济下行压力增大，房地产行业萎靡不振，土地出让价格也受其影响出现下滑趋势。再加上我国人多地少，土地资源有限，导致地方政府融资平台的抵押资产的数量和质量都出现下降情况，地方政府融资平台的还款能力和融资能力也在逐步下降，这对地方政府融资平台的可持续发展造成很大影响。 （二）融资渠道单一，风险较为集中 地方政府融资平台的其中一个特点就是过度依赖银行贷款，据审计署统计（见下表） ，至 2013 年 6 月地方基础设施投融资平台的资金有超过一半来自
10、银行信贷，包括商业银行和政策性银行。因为银行贷款更能方便取得，程序比较简单，贷期较长，这就成了地方政府融资平台考虑到的首要渠道。而商业银行又具有特殊的癖好，对待国有或国有控股企业特别青睐，再加上有地方政府的担保，会把资金不断贷给地方政府融资平台。商业银行认为即便出现问题，也会有地方政府用财政进行兜底，从而过分夸大了地方政府融资平台的还款能力，低估了地方政府融资平台本身的风险。一旦地方政府融资平台还款能力急速减弱，而地方政府财力有限，财务风险就转移到了商业银行身上，导致商业银行财务状况恶化，带来局部甚至系统金融风险，给实体经济带来严重冲击。 （三）内部机制不完善，独立性和问责制缺失 地方政府融资
11、平台的初始出现就是地方政府进行投融资的权宜之计，名义上为独立公司，实际上远没有公司化，反而具有准政府性质，很多地方政府融资平台的董事长及其他管理层都是由地方官员担任，所谓“一套人马，两块牌子” 。并且地方政府融资平台债务以地方政府的财政收入作为还款保障，使得地方政府融资平台一开始就沦为地方政府的“傀儡” 。 由于政府在背后的作用，导致地方政府融资平台的内部机制相当不完善。首先，地方政府融资平台缺乏其应有的独立性，无论是投资决策、融资决策及项目建设都缺乏约束力，地方政府既充当运动员，又充当裁判员，审批如同走过场甚至没有。有的地方政府融资平台为筹措建设资金在地方政府的默许下套取多家银行贷款，平台的
12、资本金也是来源于地方政府掌控的土地出让金。总之，地方政府融资平台被地方政府“绑架” ，缺乏其独立性！其次，由于相关的法律法规的不完善，导致监管缺位和问责制的缺失。地方政府融资平台可以无限制地借贷，而没有有关部门出台相关指标进行监管衡量，如果出了问题，地方政府处在幕后不会被问责，而融资平台只是地方政府的“傀儡” ，就其本身没有主要责任，那么就会出现无人负责的情况。 三、针对地方政府融资平台转型发展的建议 （一）厘清政府和市场关系，推动地方政府融资平台在内部管理方面的转型发展 2014 年 4 月国家发改委发布关于 2014 年深化经济体制改革重点任务的意见中明确提出：“建立以政府债券为主体的地方
13、政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。 ”随后国务院财政部官员在答记者问时，将以往地方政府融资平台投资项目分为三类：（1）对于收益性的经营项目，要完全放手给地方政府融资平台去做，地方政府不得插手，可以以一般企业债进行融资;（2）对于有一定收益的公益项目，资金由地方政府融资平台筹措与偿还，地方政府要给予一定财政补贴和特许经营权，政府不承担债务;（3）对于无收益的纯公益项目，应从地方政府融资平台中剥离，完全由地方政府进行债权融资，可设专项债券及一般政府债等。另一方面，地方政府融资平台要健全完善内部管理，形成董事会、监事会及经营层“三位一体”的法人治理结构，实行科学的经营决策机制，真正实现
14、市场化运作。 （二）拓宽多元化融资渠道，推动地方政府融资平台在融资管理方面的转型发展 地方政府融资平台要实现在融资方面的转型发展，就要摒弃传统的以土地抵押支持、以银行贷款为主的融资渠道。传统的融资渠道，使得地方政府融资平台资金链条比较脆弱，财务风险比较集中，一方面对商业银行来说是一个隐患，另一方面对社会资本也有一定的“挤出效应” 。地方政府融资平台转型成为一个普通的国有企业后，除了地方政府保留控股地位外，还可以引入民间资本甚至国际资本，来充实平台的资本实力。地方政府融资平台还可以尝试着各种融资渠道，例如发行股票、企业债，或者实行公私合营融资（PPP） 、国外经验的私人主动融资（PFI） 、特许
15、权融资（BOT）等。 （三）建立债务风险预警机制，推动地方政府融资平台在风险管理方面的转型发展 我国的地方政府融资平台数量众多、良莠不齐，管理起来非常麻烦。为此，要分级别建立地方政府融资平台的风险预警机制。从宏观上来看，国家应当建立一个全国地方政府融资平台的财务数据库系统，设计一套符合实际的风险测评指标，做到既能够评估目前的风险水平，也能预测未来一段时间风险水平的变化，当风险水平达到临界点时，风险预警系统便会自动报警。当然，国家相关部门要出台严厉措施确保地方政府融资平台财务数据的准确性。从微观上来看，地方政府融资平台本身也要加强风险控制管理，建立一套平台内部的风险预警机制，加强自身项目质量、资
16、产负债管理，对项目的建设经营实行全过程管理，确保现金流的持续，保证融资平台的社会信誉。 参考文献： 1 社科院发布蓝皮书称中国真实城镇化率仅 42.2%EB/OL.网易新闻网，2013-08-05. 2 李经纬.新预算法及其配套政策法规实施背景下的地方融资平台转型与发展J.中央财经大学学报，2015， （2）：3-9. 3 薛光明.新常态下地方政府性债务问题探讨J.北方经济，2015， （2）：29-31. 4 黄文涛，杨晓磊.融资平台转型与城投债前景J.债券，2015， （3）：38-42. 5 文照明.完善地方政府投融资平台建设的思考J.宏观经济管理，2013， （1）：39-40. 6 谷秀娟，李文启.城镇化背景下地方政府投融资平台建设研究J.中州学刊，2013， （10）：39-42.
