1、高校突发事件应急法律制度现状与不足摘 要：高校突发事件不同于一般突发事件，其具有特殊性。在国外一些国家较早地对高校突发事件（尤其是暴力事件）进行了法律规范，但是在我国尚无专门方面的立法。一些学者认为高校突发事件与其他社会组织部门之间的突发事件无异，这无疑忽略了其问题的本质。突发事件虽然具有偶发性，但是其爆发的根本矛盾往往是较早存在，因此要做好事前预防和准备工作。为了保证这一工作的顺利进行，必须有相关法律规范予以指引。本文即以国外对高校突发事件应急的法律制度做一介绍和分析，以期为我国应急法制建设提供借鉴。 关键词：克莱尔法案；突发事件；应急管理 高校突发事件具有一般突发事件的突发性、不确定性和一
2、定的社会影响性特点，也具有其特殊性：（1）主体特殊性。我国高校兼具行政地位与民事主体地位，在传统体制下，高校被看作是标准的“事业单位” ，从法律地位上说，高校在民商事领域具有独立的主体资格，享有民商事权利承担民商事义务。 （2）管理人群特殊性。高校是大学生和教师的聚集地，既要承担“传道授业解惑”的职责，又要做好员工的管理工作。（3）突发事件类型的特殊性。高校突发事件的类型除却一般突发事件的常规分类：公共安全事件、事故灾难事件、自然灾害事件等，其特殊性表现在网络、信息安全事件、考试泄密、违规事件及其它考试安全突发事件、影响学校安全与稳定的其它突发公共事件上。如 2014 年 6 月发生的河南杞县
3、、通许县高考代考事件。 （4）所涉权利的特殊性。财产性、暴力性、人身伤害性是一般突发事件的特性，但是高校突发事件除了对一般权利的侵犯还涉及对受教育权、教育公平权、知情权等的侵犯。如2014 年 1 月哈尔滨理工大学 MBA 考点发生考试作弊事件。 （5）应急权力的特殊性。高校突发事件应急措施的运用要区分行政紧急权与行政应急权，应该说行政紧急权对应的是宪法性权力，而行政应急权对应的是行政法权力。鉴于高校突发事件的紧急性、危害性其在应急权力的运用上势必涉及到对公民人身自由的限制，如强制医疗、隔离观察等措施运用，也会涉及到对法律程序与行政效率价值之间的关系平衡问题，因此有必要区分行政紧急权力与行政应
4、急权力的界限，对其权力的行使范围做出分析。 1 国外高校应急法制化经验 在高校突发事件应急管理上，国外发达国家比较注重其学校应急管理工作的建设，将学校应急管理工作作为政府应急管理工作的一部分，是政府应急管理体系功能和内容上的延续。从形式上看，国外一些国家建立了比较完善的应急法律体系：如美国 1950 年的“斯坦福法案” 、1992 年的“联邦应急计划”以及 2001 年的“国家紧急状态法” ；法国1955 年的“紧急状态法” ；英国 2004 年的“非军事应急法案”等等。从内容上看，国外一些国家对社会生活中突发事件高发环境制定了特别应对办法，如美国针对校园安全在 1990 年颁布了“克莱尔法案
5、” 。综合国外发达国家高校应急法制化的经验，主要特点有： （1）为高校安全专门立法 以日本为例，其建立了较为完善的学校应急管理体系，尤为突出的是在校园安全立法方面构建了完备的法律体系。如日本校园安全协会法 、 学校保健法 、 学校供给饮食法等等，分别从体育、保健、饮食供给等方面做出了立法规定。而英国作为不成文宪法国家，则通过判例形成了学校风险评价体系，要求各级各类学校要定期开展风险评价，制定紧急应急计划，对风险评估结果采取有效措施应对。美国是政府应急管理机制和法制都比较完善的国家，其应急管理模式兼具统一和协作的特点，各州和地方政府根据联邦应急计划来确定预防和应对突发事件的职责，其有对学校突发事
6、件的先期处置权，联邦政府只有在学校突发事件超出州和地方政府应急反应能力的情况下才可介入。在立法形式上，美国既有联邦宪法、州法律对校园安全制度做出规定也通过行政命令以及判例来规范校园安全，如 1994 年的校园、社会禁毒及安全法等等。（2）立法确定高校有对外公布校园犯罪情况的义务 以美国为例，著名的“克莱尔法案”的颁布缘起于 1986 年大一新生Jeanne Clery 被发现死于自己的宿舍，死前被强奸、捆绑和殴打。在此案犯罪嫌疑人被抓获后，Clery 一家向法院提起诉讼，呼吁公众对校园犯罪应当享有知情权，要求两千五百万的赔偿，并要求学校拨款加强自己的保安系统。原来，在发生悲剧以后，Clery
7、一家才发现在在之前的 3 年内 Lehigh 大学校园内总共发生了 38 起恶性案件，而 Lehigh 大学并没有将之公布于众，而是选择了掩盖。为此，1988 年宾夕法尼亚州政府通过了第一个要求州内所有大学每年都要向公众公布 3 年内的犯罪统计记录。大学学生应该在入学之前获知该校的犯罪率，以检查校园安全。而美国许多高校将这一报告张贴在其网站上的治安或安全防范页面以备查阅。1991 年 8 月 1 号， 校园安全法案通过并生效，随后这个法案改名为Jeanne Clery 法案，以此来纪念死去的 Jeanne。此法案规定，如果全美的公立或私立学校违反了此项法案，将面临美国教育部至少 27，500
8、美元的“罚款” ，并采取相应的处罚措施。2007 年美国东密西根大学（Eastern Michigan University）因未向校内师生警告该校发生的一起谋杀案，被联邦教育部以违反校园安全法处 357，500 美元罚金，创下校园安全违规罚款的最高纪录。 （3）高校校园确立警察制度 美国最早开始实行校园警察是在 1894 年，为了治理耶鲁大学校园周边的治安环境，学校借用了两名警察来协助校方的管理工作。到 1960 年代中期，以参与学校管理为核心的教育民主化学生运动在世界范围内的广泛兴起，对学校安全构成了严重威胁。也正是这样的背景，1965 年现代校园警察（Modem Campus Polic
9、e）制度在美国普遍建立。 至 1968 年全美 50 个州除俄勒冈州外，49 个州经州议会立法规定全部设立大学校园警察机构。据 1995 年美国司法部的统计，几乎每个拥有 2 万以上学生的大学都配备了校园警察队，而且 95%的学校还聘用了武装警察。1990 年9 月 19 日，美国总统颁布了校园安全法即克莱尔法案 ，从而使校园安全治理有了联邦法律依据。该法主要是基于校园犯罪特别是暴力犯罪不断上升的趋势，试图通过建立犯罪案件的统计、安全形势的评估和信息的披露与报告制度，打击犯罪行为，重建校园安全信心。 2 我国高校应急法制现状 我国高校突发事件应急机制的法制模式为根据中华人民共和国突发事件应对法
10、 （2007） 、 突发公共卫生事件应急条例 （2003） 、 国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定 （2001） 、 国务院生产安全事故报告与调查处理条例 （2007） 、教育部学生伤害事故处理办法（2002） 、教育部与原卫生部学校食物中毒事故行政责任追究暂行处理办法 （2005）等法律法规制定的整体领导、分散管理的模式。具体为整体上纵向领导：由中央统一领导，根据突发事件的类型和程度不同，从高校突发事件发生地到上级主管部门逐级上报。分散管理为在横向上，各地方政府、教育管理部门、高校及高校突发事件所涉及到的其他专门管理部门（如公安机关、卫生部门、消防部门等等）相互协作管理模式。高校应对突
11、发事件的管理过程可以根据突发事件的生命周期分为四大机制：预防与应急准备机制、监测与预警机制、应急处置与救援机制、以及事后恢复与重建机制。这四个机制的建设将我国政府权力与高校权力的行使都纳入到应急突发事件的管理中来，并在具体预案上体现。教育部 2009 年制定了教育系统突发公共事件应急预案 、 教育系统事故灾难类突发公共事件应急预案 、 教育系统公共卫生类突发事件应急预案 、 教育系统自然灾害类突发公共事件应急预案等。这些预案对教育部应急处置工作的设置及职责、省级及以下教育行政部门应急处置工作设置及职责、各级各类学校应急处置工作设置及其职责都做了较为详细地规定。 3 我国高校突发事件应急法制之缺
12、陷 我国现行高校突发事件应急机制法制化模式在管理模式上确立了整体领导、分散管理的模式，在应急预案的制定上对突发事件应急措施进行了分阶段、分程度划分，但是依然存在以下问题： （1）高校突发事件分散式立法，缺乏协调性 就目前来看，高校应对突发事件并无专门立法对其进行规制。在立法权力上，有全国人大及其常委会制定的相应法律，如传染病防治法 、防洪法 ；也有国务院制定的行政法规，如计算机信息系统安全保护条例 ；还有各部委制定的专门实施细则，如公安部计算机病毒防治管理办法等等，各机关、部门分头立法，法益交叉、重叠部分立法不一，造成法律适用矛盾；在立法规定上，法律多对突发事件的应对作出原则性规定，需要下位法
13、对上位法予以具体化，由于解释不一造成权力空白以及权力冲突问题；在法规种类上，有专门针对公共卫生事件制定的突发公共卫生事件应急条例 、 国家突发公共卫生事件应急预案 ，也有针对事故灾难类事件的学生伤害事故处理办法 、 教育系统突发公共事件应急预案 。这些法律法规呈现出的特点是：种类多、属性一致，处理机制不一。应该说，我国对突发事件的立法遵循的是一种现实主义的价值观，即立足当前现实需要，具体问题具体分析，解决现实问题。但在立法上缺乏良好的规划和统筹，对法规的设置和权力交叠之处没有做出有效的清理，使得高校在处理突发事件的法律适用上出现困难。 （2）高校与其他主体之间缺乏协作性 就我国高校现有的突发事
14、件应对机制而言，高校过分依赖政府的力量。政府在突发事件应对中承担着保护人民生命财产安全和维护社会正常运行与发展的基本职责，且政府拥有比其他社会主体更多的、大量的社会资源，因此，政府在多元主体参与的应急管理中应当处于主导者地位，其他社会主体履行协同参与义务。这不仅是我国一直以来突发事件应急管理实践中政府的地位，也是突发事件应对法的一个基本精神。但是，政府虽然掌握了大量社会资源，其行政权力本身也具有巨大的能量，当现代国家进入市场经济后， “万能政府”转变为“有限政府” ，依靠政府一家提供公共服务和社会救济，其能力受到官僚体制的限制效率往往低下。因此，现代治理理论都倾向于在政府和市场之间进行平衡的时
15、候，市民社会也应发挥其效能，弥补政府与市场之间的不足。高校在应对突发事件时因其在行政地位上的特殊性，十分依赖于政府的力量，忽视与周围社会力量的协作。如某省高校所处校区在城乡结合部，学校周围常常发生偷窃、抢劫事件，一到晚上尤其是女生就不敢出校门。尽管校方加强校内保安措施，但是出了校门高校却无力管辖。2011 年 11 月一小偷在偷取该校一男生手机时被发觉，受害男生一边追一边高喊，引来无数学生围堵并对小偷进行了殴打，造成重伤，涉事学生被惩处。类似事件在高校突发事件中并不鲜见，高校应当与周围社区居民形成治安联防，对可能造成的安全隐患进行预防。 （3）高校突发事件信息公开缺乏自主性 我国突发事件应对法
16、第 22 条规定所有单位对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。在信息报送上，法律做了严格的规定，但是在对突发事件的信息公开上，高校的权限在哪里，是否仅限于报送信息、等待上级指示行动？在实践中，高校对于突发事件的发生通常出于对自身声誉和形象的考虑，对不良信息予以控制。例如，2011 年某省高校女生被发现抛尸校园，之后被害女学生家长在校门口拉横幅求说法。针对此事件该高校没有予以公开回应，不久在校内及社会上就开始流传此校已经连续发生三起抛尸事件，惹得一时间校内学生及其周边高校学生、家长等纷纷问询，都对学生安全开始担心。然而，事实上在此高校发生抛尸案件之前，此省另外两高校也发生了此类案件，但是都未对社会予以披露，更没有对校内学生发出安全提示。因此，社会上以讹传讹，反而引起了事发高校及邻近高校学生的恐慌。 参考文献： 1段宏毅.预警系统在政府危机管理中的重要作用及合理运用J.北京工业职业技术学院学报，2006（04）. 2孙元明.西部城市安全与突发公共事件的应对和处置J.甘肃社会科学，2005（03）.
