1、基于 PPP 模式的开发性金融支持与创新机制研究摘要：党的十八大以来，PPP 模式作为一项公共供给改革措施，逐渐成为落实国家战略的重要宏观管理工具。作为介于政府与市场之间的重要金融形式，开发性金融与 PPP 模式具有天然地相适性，有望成为支持 PPP 模式发展与推广的核心力量。文章在分析 PPP 模式特征、开发性金融支持 PPP 的机理以及对国外经验进行分析的基础上，提出了围绕 PPP模式的金融创新机制，具体是通过组织增信落实国家战略以支持 PPP 模式推广，建设市场和健全制度以建立项目融资市场标准，发挥全牌照优势以提供综合服务，设立基础设施基金以引导产业发展。 关键词：PPP 模式；公共供给
2、；开发性金融；金融支持与创新 自中共十八大提出“要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用”以来，PPP（Public-Private-Partnership）模式受到各级政府部门的空前重视。PPP 即公私合作制，是指公共部门为提供公共物品或公共服务，与私人部门以正式协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。长期以来，中国公共物品及服务主要由地方政府及政府背景的企业提供，与惊人的经济增速相较，公共供给领域政府财政负担重、企业运作效率低、产品服务质量差、公众满意度低等问题却不容小觑。当前中国经济已步入“新常态” ，地方政府依靠融资平台推动基础设施建设的发展模式已难以为继，PPP 有望成为落实国家战略的
3、重要宏观管理工具。 2015 年，国家发改委、国家开发银行联合印发关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知 ，对发挥开发性金融积极作用、推进 PPP 项目顺利实施等工作提出具体要求。相比商业性金融机构，开发性金融机构（DFI，Development Finance Institutions）以国家信用作为支持，在中长期融资方面具有传统优势；开发性金融机构可利用金融市场上的优势地位，集中调配资源，组织各类金融机构为 PPP 项目提供综合金融服务。本文试图在分析 PPP 模式特征、开发性金融支持 PPP模式原理以及借鉴国外先进经验的基础上，细化开发性金融围绕 PPP 项目开展金融服务
4、创新的思路，以期对政策实践具有参考。 一、PPP 模式的定义与特征 目前，部分地方政府对 PPP 模式存在普遍的误解，将 PPP 模式简单等同于特许经营或一种融资手段。本文定义 PPP 模式内涵如下：从微观上看，PPP 模式是一种公共物品提供过程中兼顾公私部门利益的制度安排；从宏观上看，PPP 模式是一种重新塑造政府与市场边界的战略管理工具。PPP 模式的特征决定了 PPP 投融资的实现形式将与常规的企业信贷存在较大差异，对为 PPP 提供金融服务的金融机构提出了更高的要求。具体来说，PPP 模式具有如下特征： 首先，公私部门联合体对项目负责。PPP 模式则以合同为基础，政府通过引入私人资本参
5、与合作，共同发起联合体，即特别目的公司（Special Purpose Company，简称 SPC） ，由 SPC 负责项目进行项目的融资、建设并承担相应风险。避免了传统招投标模式的公共供给项目建设中的管理缺位或监督失效。 其次，风险转移与项目融资。PPP 合同中包含公私部门之间对于风险分配的详细规则。和常规政府外包式采购对比，PPP 更大程度将风险以及责任转移至私人部门，一旦政府制定了公共供给的质量以及定价标准并采取可信的监管手段，双方设立的 SPC 便对项目拥有具体运营与建设的实际控制权。SPC 也即成为 PPP 的融资主体，项目融资的特点即在于一切融资行为基于项目的预期收益、资产情况以
6、及政府扶持措施的落实情况的而不是政府或者私人资本一方或者两方的资信来安排融资，其融资的形式、交易结构的设计、融资的规模以及成本的多寡都与项目资产情况密切相关。 再次，合作（合同）的长期性以及不完全性。PPP 项目期限一般根据项目关键设施的寿命以及投资回报期来进行确定，特别是对于道路建设、污水处理以及供水、供电等行业的 PPP 项目来说，一般的项目期限可高达 20-30 年。由于项目合作关系的长期性及经济与政治环境的不确定性，PPP 合同具有天然的不完全性。双方在合作之初，便需要考量各自的信用情况以及履约能力，作为主动风险承担方的私人部门在决策过程中需要注意项目全周期的成本与维护费用、提供服务的
7、成本以及市场变化产生的风险，以此作为基础来制定项目的实施策略。 最后，风险控制的复杂性。PPP 项目是一个复杂的系统工程，由于涉及较多主体，其风险控制相对复杂。其涉及多个方面，包括（1）政策风险，即项目实施过程中政策或者审批情况的变化影响项目的盈利能力；（2）信用风险，PPP 项目多方参与，周期较长，各个合作方均存在能否履行合同约定的信用风险；（3）汇率以及通货膨胀风险，在外国（本国）市场开展 PPP 项目时需要考虑项目实际收益问题；（4）开发风险，在PPP 项目之初，参与方需要应对不能中标情况下的各类费用损失，如可行性研究费用，项目调研费用，咨询机构费用，投标费用等等；（5）完工与运营风险，
8、在项目建设和运营过程中，需要考虑项目如期完工以及完工后面临的市场情况变化、技术变化、运营管理问题等等；（6）法律风险，包括合同纠纷、项目运作过程中各项权属存在争议等等。此外，还需要考虑政府官员腐败、环保问题、残值风险、融资困难等情况，实践中，项目失败主要发生在项目的建设后期或运营前期。 二、开发性金融对 PPP 模式的支持机理 1. 开发性金融的定义及主要应用 为解决发展经济建设中的市场失灵难题，部分国家尝试以在制度领域进行创新，构建一种角色介于市场与政府之间，以市场化手段实现政府目标的金融制度，开发性金融逐渐被探索发掘，形成独立的金融形式。开发性金融的概念形成自 20 世纪 90 年代，Sc
9、hreiner 与Yaron（2001）认为开发性金融专指政府为提升社会福利，以政府为主体发起设立的或者资源主要来自于政府的金融体系，其向制度落后的经济体或者一般金融机构无法覆盖的行业或主体提供金融服务；陈元（2010）将开发性金融定义为国家或国家联合体通过建立具有国家信用的金融机构，为特定需求者提供中长期融资，同时以建设市场和健全制度的方式，推动市场主体的发展和自身业务的发展，从而实现政府目标的一种金融形式。开发性金融与一般性金融皆追求利润，但开发性金融不以赢利为唯一目标，其依靠制度建议、信用建设来营造和完善市场；开发性金融是政策性金融发展到一定阶段的产物（张朝方和武海峰，2007） ，因其
10、以市场业绩为支撑并强调市场效率，作为一种独立的金融行为区别于政策性金融（李志辉和王永伟，2008） 。 开发性金融与城镇（市）化以及基础设施建设相关的研究一直以来都是关注的焦点，陈元（2010）强调了城市化过程中的资金约束以及开发性金融对缓解这种约束的独特功能；宋艳丽和王冠群（2013）认为我国经济转型时期，提高经济质量、提高各领域自主创新能力问题要求开发性金融资源具有更高配置效率，开发性金融支持小城镇发展质量具有重大意义。目前开发性金融在 PPP 模式领域应用的研究相对较少，财政部科研所课题组（2005）曾提出以 PPP 模式与开发性金融结合作为准公共品投资的解决方案，但未对其加以细化。 2
11、. 开发性金融对 PPP 模式的支持机理 如前文所述，目前我国的开发性金融定位已经逐渐明晰，其支持范围已经包括了基础设施建设与城镇化、经济增长、新兴产业支持与产业升级、农村金融、碳金融等领域。总结开发性金融的发展历程，其特征主要包括几个方面： 第一，以国家信用为基础，以市场业绩为支持。这是开发性金融的首要特征，使得开发性金融机构既区别于商业性金融机构，又在政策性金融机构基础上进行了深化发展。开发性金融机构享有准国家级别的信用并以此为基础发行金融债券，其强调市场业绩目的并非是盈利，而是为了保障开发性金融机构支持市场建设的延续性，避免纯粹以补贴形式开展的政策性金融引发的道德风险。 第二，建设制度与
12、建设市场。这是开发性金融区别于传统商业性金融的主要特征。商业性金融机构一般遵循即有的市场制度与规则开展业务，而开发性金融则是运用国家信用，发挥其在国家战略方向领域的信息优势，主动建设市场，在缺少市场的情况下通过融资手段建设市场，在存在市场的情况下则进一步完善市场。只要是符合国家战略发展方向、前景光明却因为制度建设不健全而令商业性金融机构望而却步的行业，都是开发性金融发挥其优势的领域。开发性金融机构以融资作为杠杆，建立市场主体，然后孵化、培育、加强、完善企业法人，最终借由国家、地方政府、开发性金融机构几方信用形成合力，产生市场主体。 第三，协调与组织政府增信。开发性金融将国家信用与开发性金融机构
13、信用相融合，双方通过共同建设信用体系和制度体系来防范风险。开发性金融机构协调双方主动构建风险分担机制，优化信用资源配置，有效控制信用风险。 第四，在国家战略基础上，发挥开发性金融孵化的优势。开发性金融功能的核心即“政府选择项目入口开发性金融孵化实现市场出口”的融资机制，在国家重要的战略方向上，运用开发性金融融资推动项目建设和融资体制建设，完善法人、治理结构、现金流和信用四大方面建设，最终实现市场出口，令其参与融资的项目在未来可以市场化的形式来偿还融资。 开发性金融通过发挥自身优势，能在 PPP 模式发展尚存在缺陷的情况下率先进入该领域，建设并推动市场和制度发展，最终引导商业性金融积极参与 PP
14、P 模式的相关金融服务。 第一，开发性金融发挥其组织增信的优势，可有效降低政府与私人资本的交易成本。PPP 模式开展过程中，政府与私人部门的相互信任与长期合作是一切工作的基础，然而在国内 PPP 发展的历史中，已经出现了多起因政府未能履行约定而造成项目失败或者私人部门遭受损失的例子，如政府不履行合同要求进行付费，政府在 PPP 项目运作期间增加同类基础设施施工等；也有私人部门通过一些手段将项目收益转移进行自身企业的情况。政府与私人部门相互的违约倾向、信任缺失以及沟通成本高昂将为项目的失败埋下隐患。开发性金融机构的角色介于政府与市场之间，通过对组织增信以及协调政府与私人资本之间的关系等手段，可有
15、效降低市场中的交易与沟通成本，促进政府与私人部门的长期合作，使得彼此信任得已落实。 第二，开发性金融可发挥其建设制度和建设市场的功能，在 PPP 市场尚未成熟的阶段率先参与 PPP 相关领域，参与市场与制度建设，整合各方资源，根据 PPP 的项目特点开展相应的投融资工作，并以融资作为杠杆，通过与政府进行协调，对 PPP 项目相关法人主体进行孵化、培育、加强、完善。 第三，开发性金融参与 PPP 项目相比传统商业性金融机构效率更高。开发性金融机构区别商业性金融机构，不单纯追求股东利益，以盈利作为唯一目标，而是从落实国家战略性思维以及宏观的角度，为经济社会的长久发展提供支持。由于制度缺失、信用缺失
16、导致商业性金融难以涉足的领域，如支持 PPP 项目融资方面，开发性金融将有效发挥其高效特征。 第四，开发性金融可弥补 PPP 项目融资中，商业性金融机构资产负债不匹配的缺陷。PPP 项目融资受制于其较长的建设周期（35 年）以及更长的利益回收周期（2030 年） ，常规的商业性金融机构受制于资产负债匹配因素，提供如此中长期的贷款存在困难。而开发性金融机构以国家信用为基础，发行中长期的债券，可有效解决 PPP 项目融资存在资产负债不匹配的难题。 第五，开发性金融机构具有更强的协调与组织金融机构的能力。由于 PPP 项目是一个复杂的系统工程，其对金融服务的需求也不仅仅限于贷款，项目的主体可能衍生出
17、运营与投资咨询、投资银行、项目保险等多层次需求，以国家开发银行为代表的我国开发性金融机构本身具备金融领域“全牌照”的资质，同时开发性金融机构具有较强的组织与协调金融机构的能力，可集合各类金融机构的优势，为 PPP 项目提供多样化的金融服务。 三、开发性金融支持 PPP 模式推广的国际经验 21 世纪初以来，以国家开发银行为代表的我国开发性金融机构便开始参与境内外各类 PPP 项目融资，多采取开发贷款以及银团贷款的形式。相较而言，海外开发性金融机构参与形式更为多样化。为实现开发性金融应具有的健全制度、建设市场等职能，海外开发性金融机构除了开发贷款以外，还积极发展项目咨询顾问、政策指引、投资银行等
18、多方面业务。 以下以国际金融公司参与印度尼西亚中爪哇省独立发电项目为例介绍开发性金融机构参与 PPP 项目融资的国际经验。 1. 项目背景与概况 1997 年亚洲金融危机后，印度尼西亚在经济复苏过程中出现了工业和住宅的电力需求的大量增加的情况。为解决此问题，印尼政府于当年在印尼基础设施峰会中，鼓励使用基础设施的 PPP 模式，并发起中爪哇省独立发电项目（Central Java IPP） ，拟新建 2，000 兆瓦的燃煤电厂，该发电项目使用 BOOT（建立-拥有-经营-转让）的方式开展（具体如表 1 所示） 。项目期限为 30 年，到期后项目公司约定无条件将项目所有权转让给印度尼西亚政府。 2
19、. 项目的公共与私人部门情况 项目的发起人为印尼国有能源公司（以下简称“PLN 公司” ） ，是国内主要的输电和配电的企业，以投资建设运营电网为核心业务，其在 20 世纪 90 年代末的亚洲金融危机中受到重创，无力独立向发电生产商支付费用，因此印尼政府组织发起了 PPP 项目。 PPP 项目公司由印尼本土和海外私人部门共同发起设立，具体为日本电源开发公司（J-POWER） 、伊藤忠商事株式会社（Itochu Corporation）与印度尼西亚阿达罗电力（Indonesias Adaro Power） ，其主营业务为将建设运营中爪哇独立发电项目。 3. 项目的融资结构以及开发性金融机构的角色
20、该项目的融资来源为 35 亿美元的外国直接投资（FDI） ，包括以项目公司名义发行的债券和股票，并且通过印尼基础设施担保基金（IIGF）为项目的回购提供担保支持。印尼基础设施担保基金（IIGF）由印尼政府全资控股，由世界银行援助设立，该机构为政府以及其利益相关体履行 PPP 项目中政府对私人部门融资参与基础设施建设应履行的合同义务提供担保，同时也收取一定比例担保费用。 国际金融公司（International Finance Corporation，IFC）担任了本项目的财务咨询机构。国际金融公司是世界银行下属的开发性金融机构，其在本项目中向 PLN 公司提供了详细的财务咨询服务，包括（1）通
21、过进行详尽的技术，法律，环境和财务尽职调查，确定交易的关键问题；（2）支持并协调政府制定电力行业的风险管理及保障框架；（3）向潜在投资者提供营销计划以及路演；（4）制定电力购买协议（PPA）以及相关协议框架；（5）解决技术问题，包括系统规划，环保标准等；（6）与各个利益相关者制定 PPP 相关立法；（7）协调整个封闭招标过程。 4. 案例评述 首先，新兴市场国家推广 PPP 融资模式的一大难点就是政府是否具有履行合同义务的信誉，其将直接决定私人资本参与 PPP 项目与否。世界银行（国际金融公司）通过与当地政府共同设立基础设施担保基金的形式，强化了政府承诺的可信度，落实了政府担保的可行性，使得处于信息不对称角色的私人资本甚至是国际私人资本，更易于参与到 PPP 项目中去。这个案例中，世界银行充分发挥了开发性金融的组织增信的功能。 其次，国际金融公司作为开发性金融机构，虽然未直接对项目提供开发贷款业务或者证券承销服务，但是却从专业性角度出发，发挥了开发性金融机构的建设制度、建设市场功能，为 PPP 模式经验较为贫乏的当地政府提供了详尽的财务咨询服务，贯穿于整个 PPP 项目的起步阶段的流程，解决了当地政府在 PPP 模式方面起步较晚，技术落后，规制不
