1、农村土地征收补偿费用分配存在的问题及法律规制摘 要 我国农村土地征收补偿费用分配制度存在补偿标准不统一、补偿分配混乱、缺乏对土地增值部分的补偿、补偿资金截留现象严重等问题，这些问题存在的主要原因是法律制度不健全、补偿标准不合理、分配程序不完善，对此本文从完善农村土地征收补偿费用分配法律规制角度做出一些探讨。 关键词 征地补偿分配 土地增值收益 分配标准 分配程序 作者简介：黄洪强、林瑶，赣南医学院。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-206-02 土地是农民最基本的生活保障和赖以生存的基础，随着“十二五”规划的全面提出，工业化和城镇化的速度
2、加快，农村土地被征用征收的越来越多，很多情况下农民得不到合理的补偿，失去土地后基本生活面临威胁，由此引发的农村土地征收补偿费用分配纠纷逐年增长，农民被迫走上上访、信访甚至暴力等违法救济途径。 一、 我国农村土地征收补偿费用分配存在的主要问题 （一）补偿标准不统一，补偿分配混乱 1.土地补偿费和安置补助费的分配方式混乱。我国现行法律没有对土地补偿费和安置补助费做出明确详尽的规定，由各地政府根据实际情况制定的征收补偿办法各不相同。首先，对于土地补偿费的分配一般为政府、村集体和农民按比例分配，但是比例的大小很难把握。有的政府以及村集体为了各自的利益将绝大部分补偿费用截留，失地农民不分或者少分，损害了
3、农民的合法权益。其次，安置补助费按照规定发放给安置单位，主要是用来安置征地后剩余劳动力，如果没有对被征地农民进行安置，那么安置费用应该发放给农民。很多地方采用一次性货币安置方式，农民在获得一次性补偿后，失去了生产资料，一段时间过后无法维持正常的生活水平。而在安置过程中，许多地方对安置补助费层层截留，甚至完全没有发放到农民手中。 2.补偿费在被征地农民个体之间分配混乱。补偿费用在村集体成员之间如何分配没有统一标准，各村享有自治权，村委会根据村规民约确定被分配人员资格及分配办法。有的村以单一是否有本村的户籍为标准，有的村以是否在本村有承包的土地为标准，对于外嫁女、丧偶或离婚的妇女、入赘女婿、在校大
4、中专学生以及参军等特殊人员是否有权分配没有统一标准，很多村为了私人利益剥夺这些人员的分配权。在发放数量上，有的全部发放，有的村集体先提留一部分，提留的比例各不相同。 （二）缺乏对土地增值部分的补偿 因商业性或经营性用地而征收农民集体土地必然发生土地用途的变化，土地用途的改变能产生发展性利益，也就是土地的增值，这种发展性利益表现为土地价值的巨大提升。土地开发商在被征收的农地上开发经营获得了巨大的利益，政府和用地单位成为了土地增值收益的主体，被征地农民被排除在外，他们只能被动地接受国家法律规定的补偿标准和已定好的补偿条件。 （三）补偿资金截留现象严重 农地征收补偿款应在农地征收补偿和安置方案批准之
5、后 3 个月内全额支付，但是土地征收补偿款不能直接到达被征地农民手中，要经过乡政府、村委会拨付，并不能及时将土地征收款发放到农民手中。部分乡镇管理机构会计核算不健全，资金管理十分混乱，截留挪用土地征收补偿款屡见不鲜。严重损害了农民的利益。 二、我国土地征收补偿费用分配问题的原因分析 （一）法律制度不健全 土地管理法 、 土地管理实施条例 、 物权法 、 宪法是我国土地征收补偿费用的主要法律依据，由于散落在各部法律中，还没有出台专项的法律文件，也未能制定一系列的管理文件，在土地征收补偿分配上既不够细致也缺乏针对性，导致土地征收补偿工作缺乏法律的约束与规范，各地方制定的分配方法各不相同，标准不一，
6、分配混乱。另外，目前关于农村土地征收补偿费用的法律条文没有涉及土地的增值收益，法律的空白导致农民享受不到土地改变用途后的巨大利益，一刀切的补偿办法牺牲了农民对于土地的发展权，很多农民失地后越来越贫困，得不到有效的生活保障。 （二）补偿标准不合理 根据我国土地管理法相关规定，农村征地补偿一般是按照三年之内的量产平均值的 6 到 10 倍，以及劳动力综合考虑确定的。如前所述，我国农村土地征收补偿只包括土地补偿费、安置补助费、青苗补助费及地上附着物补助费四个部分，由于经济发展水平以及区域产业结构不同的影响，仅仅依靠这一规定制定农村征地补偿标准，被征地农民所得到的补偿金额很少，不足以保障农民失地后的基
7、本生活。 农民集体土地权利是由各种权利组成的，包括农村集体土地所有权、使用权、处分权、承包经营权、规划权、发展权等，但是我国农民只享有使用权和承包经营权，所有权归村集体所有，而规划权和发展权则由政府享有，作为使用土地主体的农民被排除在外。根据宪法相关规定，村民委员会对于村集体内部事务享有自治权，但现实中村民只能被动地接受而不能参与村集体土地的规划，以及土地补偿费用分配办法的制定，对于被征收土地的巨大经营性收益不能参与分配，势必导致以土地作为主业的农业家庭补偿金额难以满足生活所需，引发农民的不满，激发社会矛盾。 （三） 分配程序不完善 虽然我国对于农村土地征收补偿费用的分配有严格的要求，要求征地
8、以及补偿流程均需经过听证和公示，但在各级政府的具体实施过程中，忽视了对这一程序的重视，农民只是被动地接受土地被征收以及土地征收补偿费用的分配方法。现在进行土地征收时，国家直接面对的是土地所有者集体，一般是乡村的权力人物，农户不参加谈判就很难弄清分配情况，很难对征地补偿款的管理和分配进行监督，给集体截留征地款提供了条件。部分地区在土地补偿费用的分配管理上，甚至没有经过必要的核实与公示，部分乡镇管理机构会计核算不健全，层层截留挪用现象严重，剥夺了农民的参与权、话语权与实现监督权的平台，农民对土地征收补偿款的权益遭受严重侵害。 三、关于解决土地征收补偿分配问题的对策 （一）完善法律制度，统一补偿标准
9、 我国当前关于土地征收补偿的立法散落于各部法律及部门规章和地方性文件中，这些规定之间有很大的差异，导致征地行为无法可依。在实践过程中对征收的界定、征收程序，补偿分配标准，对土地征收的异议或诉讼等方面规定难以适应社会主义市场经济发展的需要。完善农村土地管理方面的法律法规体系建设，为农村征地补偿费用分配制度提供法律依据，为土地征用管理、土地补偿及土地补偿分配提供法律依据，解决纠纷时亦有法可依。 2011 年 1 月 19 日，国务院通过了国有土地上房屋征收与补偿条例，可见国家对于征收问题的重视，但是其中并未涉及农村集体土地征收与补偿问题。纵观国外，很多国家都有相关的单行法律法规，因此笔者建议，通过
10、借鉴外国的立法模式，结合我国当前农村土地征收的实际情况，建立一部单行的农村土地征收补偿法律或行政法规。统一补偿标准，建立市场主导、政府调控的补偿标准，结束补偿分配混乱的局面。其次，依照市场价格，结合政府调控，以及土地生产量确定最终的补偿标准更有利于保障农民的利益，法律条文中应对于如何确定补偿金额做出具体的程序规定和计算标准。再次，在单行土地征收补偿法律中，细化、丰富安置补助分配方式，各地区根据自身的条件可以使用以下几种方式：替代地补偿、征地使用权入股、保险补偿、异地移民等方式，农民可以选择适合自己的补偿方式。另外，立法应增加对失地农民的就业培训，积极帮助农民解决就业问题，转变农民以土地为依靠的
11、生活方式。 （二）增加对土地增值收益的补偿 对于农村土地征收过程中关于补偿费用分配的纠纷，在妥善处理个别案件化解矛盾的同时，还需要从根源上改革和完善征地补偿分配和增值收益分配机制。首先，确定土地征收是否属于经营性建设用地，经营性建设用地可以为用地单位带来巨大的经营性收益，政府也可以从中收取可观的财政税收，而农民和村集体分享不到土地的增值性收益，激化了农民对土地征收甚至对政府的不满，农民与农村集体为建设用地单位转让了土地的使用权和所有权，除了得到土地原用途的补偿外，为了今后的发展，理应获得一定的土地增值收益。其次，土地增值收益补偿的数额应根据增值收益土地的市场价格或者双方认可的评估机构的评估价格
12、计算，分配比例可以由农民或者村集体与用地单位共同协商确定，必要情况下也可以由政府协调处理。这一补偿制度不仅可以保障失地农民的生活水平不下降，重要的是实现了农民对土地增值收益的索取权，使农民的土地发展权得以实现，有助于社会主义和谐社会的建设与发展。 （三）设立独立的土地征收管理机构 我国的土地征收是由政府、村集体组织主导实施的，补偿款的发放也是由乡（镇）政府拨付给村集体组织再由其发放到农民手中，这样的方式就给层层截留提供了条件。有学者提出，中央直接拨付到农民手中，表面看的确可以解决截留挪用的问题，但是给中央带来了巨大的工作量，中央不可能到基层了解农村土地的实际情况，因此不能根据因地制宜制定适宜的
13、补偿方案，笔者认为这是不可行的。设立独立的土地征收管理机构，专门负责土地征收的各项事宜，包括征收、发放补偿费用等全过程，独立于政府和村集体组织，可以有效阻止土地补偿款层层截留的不良现象，制止政府依靠土地税收提升政府绩效，减少贪污腐败。中央把农村土地征收补偿费用拨付给土地征收管理机构，由其统一依法管理分配，及时足额把土地征收补偿费用发放到农民手中。 （四）规范土地征地程序，健全法律监督体系 1.建立公正的土地征用、征收听证制度。农民集体是土地的主人，征用集体土地应该征求农民的意见，土地如何被利用也应考虑农民及附近市民的意见，综合各方的观点和利益，土地征收补偿款的分配，尤其对于安置的方法也应征求农
14、民集体的意见，避免因强制征收引发的矛盾。土地征收管理机构根据制定的土地征收管理法的规定，公开、公平、公正的举行听证会，对会议内容进行真实详细的记录，并要求到场人员签字离场，保证听证会的程序内容真实、合法、有效。 2.增加土地征收过程的透明度。土地征收管理机构对于征收的每一个环节都要进行公示并向公众或者利害关系人随时提供可以查阅的相关文件，对行政主体的行为进行有效监督并有力制约，防止征收权力滥用。土地征收补偿款分配数额的确定，分配人员的确定，以及发放补偿款的情况应及时公布，接受村集体成员的监督。安置补助费的使用应实行财务公开，安置人员名单的确定必须经被征地的村集体组织半数以上成员谈论通过，农民提
15、出的异议和建议应当予以考虑，对其做出调整并予以公示。 3. 完善土地补偿纠纷的救济程序。农民在农村土地征收补偿款分配过程中利益受到损害后，不知道如何合法有效的维护自己的权益，而我国立法也没有明确的救济程序，导致上访、信访的现象不断。被征地农民对行政行征收行为不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，而对土地征收补偿费用分配不服的先进行调解协商，协商不成的由仲裁机构进行仲裁，或者提起民事诉讼。另外，积极鼓励律师和专业人士为失地农民提供法律援助，以弥补农民文化素质低、缺乏法律知识、维权能力差的问题。 四、结语 农村土地征收补偿的核心是保护农民的权益，失去土地的农民应该获得最大收益的补偿，但在实践中往往是获得收益最少的弱势群体。因此需要健全土地征收法律制度，完善征收及补偿分配程序，保护农民的利益，维护社会和谐稳定发展。 参考文献： 1刘民培.农村土地征收程序与补偿机制研究.北京：中国农业科学技术出版社.2011. 2王远东.分配征地补偿费纠纷案引发的思考.法制与社会.2011（5）.
