1、1区域灾害应急联动系统构建研究摘 要：应急管理碎片化导致单个政府应急能力有限，构建统一协调、联手协作的应急联动系统，是区域政府应对突发灾害的共同诉求。通过分析目前湖南省灾害应急管理体制存在的问题，提出应建立统一专门的区域灾害应急联动组织、构建综合信息和应急指挥联动平台和健全应急联动运行机制与激励约束机制。 关键词：区域灾害；应急管理体制；应急联动系统 中图分类号：D08 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）12-0070-02 湖南省俗有“湖广熟，天下足”之称谓，但干旱、洪涝、低温雨雪冰冻、台风等多种自然灾害频繁发生，造成损失很大。2011 年以来，湖南省灾害频发，给全省人
2、民群众生命财产造成了较为严重的损失。据统计，全省 14 个市（州）22 个县（市、区）2 717.1 万人受灾，因灾死亡（失踪）84 人，紧急转移 65.6 万人；农作物受灾面积 3 l16 千公顷，绝收面积 445 千公顷；损坏房屋 18.1 万间，倒塌房屋 5.7 万间，其中倒塌民房 1.7 万户 4.9 万间，直接经济损失 267 亿元1。建立并完善区域灾害应急联动机制，将具有重大的理论与现实意义。 一、区域应急联动的实践探索 1.湖南省在经济社会快速发展的同时，灾害应急联动机制的建设也经历了从无到有，从局部推进到逐步完善的过程，政府和社会的应急能2力得到大幅提升。2000 年以来，全面
3、制定防灾减灾规划，建立了“一委” 、“一部” 、 “一中心”的灾害管理机制，建立县、乡、村级灾害应急预案体系，健全社会参与体制，建立了灾害数据库，初步形成了“政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理”的灾害综合管理体制。出台了湖南省地质灾害应急预案 、 湖南省突发公共事件总体应急预案等法律法规和有关规定。 2.灾情发生后及时启动应急响应，查灾核灾，慰问灾民。2011 年下拨省级救灾资金 6 000 万元、中央救灾资金 17 300 万元，紧急调运救灾棉被 8.73 万床、帐篷 3 000 顶等救灾物资到重灾区，省以下财政累计投入抗灾救灾资金 1.5 亿元。灾情稳定后，迅速部署灾后恢复重建，组织
4、人员深入到乡镇、村、组、户进行调查摸底，登记造册，建立台账，并做好冬春荒救助。 3.为了进一步推进防灾减灾社区建设，规范全省综合减灾示范社区创建管理，提高社区防灾减灾能力，省厅制定了湖南省综合减灾示范社区创建管理办法 ，构建了区域综合减灾体系、应急预案体系、应急避灾体系、教育培训体系、资源保障体系。同时，以举办“防灾减灾日”活动为契机，以社区为平台，以简报、横幅、展板、广播、手机短信、互联网等为载体，通过开设专栏专题、播放公益广告、组织街头咨询、发放宣传材料、印发科普读物等形式，积极开展创建全国综合减灾示范区活动。 二、区域应急联动的现实困境 区域灾害应急联动虽取得了一定的成绩，但也存在一定的
5、问题： 31.灾害应急联动的组织缺失。由于传统的行政体制和“条块分割”的应急管理体制制约区域应急联动的实现，应急管理机构和应急职能部门，没有形成一整套应急联动组织体系。省内各厅局各自制定专项预案，发生区域灾害时，按照专项预案处理，但是专项预案和全省总体预案执行上协调得不好，各个部门往往各自为政，很少关注其他区域突发灾害事件。缺乏一个将各个相关部门组织起来应急联动的组织机构。 2.灾害应急联动的平台不健全。全省各级应急预案的建设是初具规模的，但应急预案不健全，操作性不强。信息发布平台不健全。主要表现在：一是各个应急信息系统相互分割，缺乏互通互连，难以实现信息资源共享；二是自然灾害信息报告的标准、
6、程序、时限和责任不明确、不规范，缺乏统一的标准和要求，漏报、缓报的现象时有发生；三是自然灾害的综合评估和预警方面缺乏信息的平台和分析2。 3.灾害应急联动的运作机制不完善。虽然各个层级政府签订了的区域应急协议，然而协议更多的是放在对合作宗旨、合作原则、合作领域等框架性内容的阐述上，对于究竟如何实现应急信息联动、应急资源联动，开展应急相互救援流程等问题，并未做出相应的制度安排和具体的指导细则。同时，各层级政府间也缺乏应急联动激励约束机制。 三、区域灾害应急联动系统构建 1.建立统一专门的区域灾害应急联动的组织。树立区域灾害危机管理理念，整合在后资源，建立统一专门的自然灾害应急管理机构，构建全社会
7、统一的灾害管理、指挥、协调机制，实现共同应对突发灾害事件的整体格局，从而实现由单一减灾向综合减灾的转变，形成灾害应急联4动管理的合力。灾害应急联动在组织结构上由负责应急管理工作的指挥领导机构，协助领导机构处理具体事务与发挥运转枢纽作用的协调办事机构，负责人员、物资、险情的排查工作的警务机构，对灾害进行实时监测、出现险情后及时准确地分析判断、进行趋势预测、做出相应的灾害应急救援方案的灾害监测机构，后勤保障机构，专家库等部门组成。其具体结构如图 1 所示3： 图 1：区域灾害应急联动的组织 2.构建综合灾害信息和应急指挥联动平台。由于我国没有建立全面整合的危机管理信息系统，区域政府之间应急信息的联
8、动尚未实现，如民政、气象、地震、水利、国土资源、农业都各自建有管理机制内部的信息网络系统，有些部门已经开展了部分的信息交流，但由于条块分割，分散于民政、水利、地震、民防、气象、防汛、疾控中心、应急联动中心等灾害应急情报信息尚未整合成统一的全灾害情报信息，并转变成有效的应急指挥。因而，应构建综合灾害信息互联互遁和统一应急指挥调度平台。如图 2 所示3： 图 2：综合灾害信息和应急指挥联动平台 3.完善区域灾害应急联动的运作机制。 （1）健全区域应急信息联动机制。灾害的不确定性和情况的复杂性，使危机管理对信息的依赖性非常强，及时、公开、透明地披露灾害信息有助于保障社会力量的危机知情权，有效缓解社会
9、力量的恐慌心理和不理性行为，有效提高政府应对区域灾害能力。一方面可以通过开放的系统接口，如手机短信、12121 语5音、电视、电子显示屏和 DAB 等媒体对预警信息进行免费发布，实现区域的应急指挥平台互通互联，保证应急管理机构和各联动单位准确及时地采取措施。另一方面，创新应急信息报送方式和报送责任界定方式，形成统一的、法定的技术规范、数据标准和数据交换格式，且把信息报送责任落实到具体的应急联动单位、具体的负责人。 （2）健全区域应急资源共享机制。应急资源包括应急人力、应急物资、应急技术、应急资金等各种资源。在人力资源保障方面，实施重点管理、分类管理，对区域应急人力资源进行仔细调查，建立不同专业
10、的区域应急人力资源数据库。重视应急管理人才的培养和引进，积极推进灾害信息员制度建设和灾害信息员职业化进程，加大业务培训力度，造就一支素质高、能力强、懂管理的灾害信息员队伍。在物资保障方面， “兵马未动，粮草先行” 。区域应急物资在灾害、事故救援中起着举足轻重的作用。区域应急联动中心应对应急物资的数量和种类进行动态管理，建立应急物资目录和标准，对应急物资储备进行规划和科学布点。按照及时送达的目标管理，建立完善救灾物资的快速调拨机制，提高应急物资调配效率。在财政保障方面，各级财政应设立一定额度的应急准备金，各级财政和审计部门要定期对用于灾害应急管理的财政应急保障资金的使用和实施状况进行监督评估，并
11、重点保障救灾日常管理工作经费。 （3）健全区域应急联动激励约束机制。实现区域应急联动的“两驾马车”是激励机制和约束机制。激励机制主要侧重于在突发灾害发生前，通过相关手段促使被激励者向加强应急联动的方向发展；约束机制主要侧重于在处理突发灾害后，通过绩效考核和问责增强城市政府参与应急联动的责任感。一方面建立6区域应急联动激励机制可以有效平衡各区域政府的利益冲突。另一方面，区域应急联动绩效评估机制可以为问责区域应急管理机构提供科学依据，问责机制可以真正落实绩效评估机制，发挥应有的导向作用。 参考文献： 1周萍.湖南创建防灾减灾区域模式湖南防灾减灾的“十二五”开局之年J.中国减灾，2012（1）：22-23. 2曾平辉，王海军.公共危机下政府应急机制的缺失及对策探析J.惠州学院学报，2007（5）：16. 3郭翔.城市自然灾害应急联动系统构建研究J.阅江学刊，2012（4）：55-57. 4马汶青.区域城市群应急联动机制建设探析D.广州：广州大学，2012：41-42.
