1、1英国铁路私有化改革的启示1990 年代中期，欧洲各国在铁路、电力等基础工业领域纷纷推行改革。改革的基本取向，是实行网厂分离、路网分离（对原来实行一体化经营管理的网络系统中，带有自然垄断性质的电网、轨道系统与电厂、运输公司等运营部分分离） ，在运营部分引进竞争机制。 其中，英国铁路部门的改革相当彻底，连路轨系统也实行了私有化，但仅在实行 5 年后，政府就被迫收回路轨经营权，重新回到国营体制，这种现象是值得我们深思的。 起因和改革措施 英国是铁路运输业的发源地。英国的铁路系统发达，营业里程 1.6万公里（20 世纪初曾达到 3.2 万公里） ，从业人员 10 万人，铁路运输同人们的日常生活密不可
2、分。 “二战”后，英国铁路实行单一的国营体制。 上世纪 60 年代以来，欧洲各国随着公路、航空运输的兴起，铁路运输每况愈下。在英国，私人小汽车承客量相当于铁路的 10 倍以上，货物运输量的 85%转移到公路运输。政府不得不关闭许多亏损线路。 到 1993 年，铁路运输业在客货运输量总量仅占 10%左右。国家铁路重外部效益，轻内部管理，特别是英国工会力量很强，工资缺乏弹性，成本居高不下，亏损增加，铁路成为财政的沉重包袱。 1993 年 11 月，在保守党政府的推动下，英国议会通过铁路改革法案 ，1994 年开始实施，1997 年完成。改革的主要内容是网运分离和企2业私有化，将铁路分拆为 1 个全
3、国性路轨公司、25 个客运公司、6 个货运公司、3 个机车租赁公司以及多家设备改造、维修服务公司，原来的国铁公司被 120 多家私营企业取代。 路轨公司负责管理经营全国铁路基础设施（轨道、桥梁隧道、车站、信号） ，向运营公司收取基础设施使用费。该公司是全部私人股份的上市公司，其余运营公司也全部是私人企业。 铁路管理机构，包括政府的战略铁路管理局、铁路监察员办公室和铁路旅客理事会等官方、半官方机构。 私有化的后果及原因分析 英国铁路实施私有化后，起到了一定的积极作用，主要是融资投资渠道增加、服务改善、运输量有所扩大，但同时管理不善等问题也随之暴露出来。 私有化后，1997 年至 2002 年的短
4、短 5 年间，英国接连发生 13 起严重事故，其中造成重大伤亡的事故有 7 起，共导致 59 人死亡，数百人受伤。而在 1999 年事故后，迫于各方压力，路轨公司全力投入大规模的紧急铁轨检修，列车运行紊乱，普遍晚点，许多人转乘汽车，又造成公路拥塞，百姓怨声载道。 铁路事故频发，严重影响了工党政府的信誉，受到在野党的猛烈批评，并引发公众对铁路私有化本身的质疑，越来越多的人认为根源在于私人企业利润目标和公众安全利益目标之间的冲突。1999 年 10 月事故后一项民意调查表明，3/4 的英国人希望政府对铁路系统重新实施国有化。2000 年 10 月事故后，民意调查显示，56%的受调查者认为铁路系统应
5、该3重新由国家控制。 综合各方面情况，铁路私有化后运行质量滑坡的直接原因是： 1.私人企业重短期利益，忽视对基础设施的长期投资。 英国铁路设施年代久远，急需更新，但路轨公司私有化后，作为上市公司要优先照顾股东权益，过分注重眼前赢利。各运营公司不断加大运量，更增加了投资不足带来的基础设施隐患。据调查，在欧洲各国早已普遍采用的新型路轨和列车安全控制系统，在英国铁路上根本没有安装。运输工会指责说，政府长期给路轨公司补助，但公司浪费纳税人的钱，不把利润投资于铁路基础设施的维护建设上，只顾增加股息。工会要求加快把路轨公司的权力交还政府。 2.铁路管理不善，安全漏洞多。 据统计，私有化后几年中，火车闯红灯
6、事件不断上升。有关方面一再指出铁路设施隐患多，要路轨公司加强管理。2002 年 5 月发生惨案前夕，曾有工人报告事发地点附近铁轨有问题，管理方未予重视。路轨公司为节省成本，将一些路段的检修任务外包，因为“有 3000 多家代理处和 8 家铁路基建公司从事与铁路网有关的工作” ，他们竞相杀价，且雇佣了不少缺乏经验和责任感的短期工，对安全构成极大威胁，而且“铁路运营部门每天卖出 4 万多张错票” 。运输大臣公开承认，铁路服务情况堪称可悲。 3.私营公司陷入财务危机，依靠政府补贴。 私有化初期，路轨公司经营状况尚好，政府补贴减少到改革前的一半。但 1999 年后，公司经营情况每况愈下，最后资不抵债，
7、只能靠政府4补贴度日，负债总额高达 33 亿英镑。 铁路维护工程管理不善显然是路轨公司亏损额大增的重要原因。1999 年 10 月 5 日伦敦帕丁顿火车站附近发生重大火车事故后，政府与路轨公司商定了总额达 150 亿英镑的财政投资五年计划，要求公司在 2000年底完成钢轨紧急更换任务，尽快恢复正常运行，但工程拖到 2001 年 4月才勉强完成，被罚以巨款。 2001 年 4 月，政府向路轨公司拨付 15 亿英镑，后追加 5 亿英镑。两个月后，该公司董事长要求政府追加 7 亿英镑，并要求公司继续保持私人控股、由政府资助。政府断然拒绝了援助请求，中止了投资计划。这标志着政府部门对路轨公司彻底失去信
8、心。紧接着，公众也纷纷抛售该公司股票，造成股价暴跌。 2001 年 10 月 8 日，英国政府决定，对路轨公司实施强制破产，由政府指定的管理部门接管路轨公司，并将此案提交高等法院裁决。 政府曾经设想新的管理体制是：建立一个包括运营方、旅客方和政府机构三方参与的非赢利信托公司，监督将利润投资于设施维护，不得分派股息。但是内阁大臣们“更倾向于建立一个直接的行政管理系统” 。 此后接连出现的铁路事故，加快了政府接管的进程。2003 年 10 月23 日，英国政府最后决定，由有政府背景的“铁路网”公司从私营承包者手中收回所有铁路维护权，2004 年完成。 英国铁路协会秘书长认为，这是英国铁路重新走向国
9、有化的重要一步， “铁路私有化已经寿终正寝” ，并认为，部分私有化的伦敦地铁也应该国有化，并建议政府支持全部铁路网重新国有化，包括由政府接管列5车运营公司。 几点思考 首先，英国铁路私有化碰壁的事实警示我们：市场化、私有化并不是包治百病的药方，旧的国有企业管理体制确实有很多问题，但不分条件场合，都来个“一卖了之” ，反而可能造成更严重的问题。 第二，基础设施不能私有化。欧洲很多国家的铁路改革，都实行“网运分开” ，但铁路网由国家控制，安全状况都不错。唯独英国将铁路网也卖给私人甚至上市，这是最大的败笔。重要的基础设施（如电力网、铁路网、电信网）本身具有公益性和自然垄断性，如果让私人企业拥有和管理
10、，赢利目标和纯公益目标是无法调和的。英国铁路私有化前，财政每年补贴铁路 20 亿英镑，私有化后每年更多达 29 亿用于线路维护，相当于政府要多花一笔钱支付私人投资者股息。改革初衷是“卸财政包袱” ，但私有化却离这个目标越来越远了。 第三，私有企业运作基础设施，难免管理混乱，和大锅饭的弊病。一些人认为，英国路轨公司的失败，是因为承担了国有铁路设施的投资欠账（“产权残缺” ） ，是政府不好。但英国铁路私有化后，不仅出现管理滑坡，私企唯利是图的本性使其更加无视公共利益，如为节省成本雇用廉价临时工，滥用垄断地位不断要政府追加补助，将更新设备的政府补助支付股息，等等。可见，私有与垄断的结合甚至要支付比政府直接控制更高的“交易成本” 。 第四，分拆过细、过度竞争是英国铁路改革失败的重要原因。铁路是一个整体，运行要统一调度，路轨、车站、乘务、仓储、结算等环节6要高度配合。英国铁路分割为 100 多家公司，各公司各环节的关系都要以合同形式确立，权力义务关系复杂，超出管理能力，导致效率降低，错误增加。线路公司很难得到客货运输公司有关线路质量的信息，影响发现和解决问题的速度；原国铁的工作人员过去是同事关系，因公司划分转为合同关系，配合反而困难。
