1、1农村食品安全监管主体研究基金项目：陕西省社科基金项目（12E024） ；陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目（2012Z064） ；西安市社科基金项目（13Z52） 作者简介：倪楠（1981-） ，男，西北政法大学经济法学院讲师，博士，主要研究方向为经济法、食品安全法。 摘要： 我国长期以来存在的城乡分离的现状造成了城乡经济和社会发展的不协调，而这种不协调表现在各个方面，其中农村领域的食品安全监管就是我国食品安全监管体制下最薄弱环节。近年来频繁出现的农村领域食品安全事件充分说明， 现阶段各监管主体在分段监管体制下，所实施的农村领域的食品安全监管还存在许多需要完善的地方。通过对这些问题的研究
2、分析，不断扩大农村食品安全领域的监管覆盖面、建立集市报备制度、构建社会监管体系和搭建城乡一体化的食品安全信息平台已成为当下破解农村食品安全事件频发的新举措。 关键词：农村食品安全；备案机制；监管主体 中图分类号：X56，C931.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）04-0133-04 食品安全问题一直是党和国家高度关注的焦点问题，也是关系国计民生的重大问题。世界各国对食品安全的立法都给予了高度重视，虽然我国的食品安全立法起步相对较晚，但由于近年来食品安全事件的频发，国家开始不断加大对食品安全领域的立法工作。2009 年， 食品安全法2的颁布为更好地保障广大人民群众的身
3、体健康和规范食品生产者、销售者的行为提供了法律依据。之后学术界和实务部门纷纷开始围绕如何完善和落实食品安全法进行大量的研究和讨论，形成了很多研究成果和新的监管措施，但由于长期以来城市偏向的存在，这些成果都主要集中在应对城市中频发的食品安全事件中，而往往忽视了对农村领域食品安全问题的研究。现阶段，我国实行食品安全分段监管体制，各监管主体在各自领域发挥的作用将直接决定着监管的效果，同时又由于我国长期以来农村发展复杂的历史原因，造成了广大农村居民消费水平低、对食品安全自身保护意识差以及消费环境不规范的独有特性，这也使得我国农村领域的食品安全监管与城市相比更加复杂也难以监管。因此，在分段监管体制下对农
4、村食品安全监管主体的研究有利于更好的维持市场秩序、促进城乡经济社会协调发展；有利于更好地保障广大农民群众的利益。 一、现阶段农村食品市场的现状 自十七大党和国家提出要到 2020 年基本实现构建“城乡经济社会一体化新格局”的战略以来，国家不断推出加强城乡经济和社会融合的新政策。在这一战略目标的指引下，农村居民收入得到大幅提升，农村居住环境有了明显改善，农村生活环境发生了巨大变化。但我们也应该看到在食品安全领域，由于长期以来广大农村地区所独有的特点，还表现出以下几方面突出的问题： 1.农村食品生产领域不规范。现阶段，我国农村食品生产企业主要表现为以农村小作坊和就餐人数在 20 人以下的小餐馆为主
5、，其中具有一3定生产规模的企业很少。这些由小作坊生产经营的食品大多数是以散装的副食品为主，它们的存在，在一定程度上丰富了农村市场，满足了广大农村群众的基本生活需求1。但普遍存在着生产卫生条件差、产品质量不稳定、工艺落后和生产经营者责任心不强的问题，使得生产的食品质量难以得到保证，也不符合生产许可证 、 卫生许可证 、 营业执照所规定的条件。 2.农村食品流通网络不健全。农村食品经营企业大部分是通过小型餐饮店、街头商贩和社区网点进行经营。长期以来这些网点集中表现出：（1）大量存在过期和“三无”食品的问题，即便有的食品是正规厂家生产的，却因保质期较短或销售时间过长超过保质期限。 （2）自产散装食品
6、的经营者卫生条件不达标。在农村的各村、镇驻地以及交通要道和农村集贸市场中，经营小凉菜、烧肉、烧鸡、油条、包子、油炸点心及不具备经营散装食品条件而生产经营散装和裸装食品，往往存在生产条件和储存条件不达标的食品安全隐患2。 （3）经营人员健康状况以及许可资格不合法。农村从事食品经营的从业人员大都没有按规定体检，经营户中特别是流动摊位的食品经营户基本没有获得过食品流通许可。同时，农村食品经营户大都不能坚持记录进销货台帐，有的经营户只是在执法部门检查时记录一些，应付检查；多数农村经营者，习惯于一手交钱一手交货，很少会出具销售凭证，这也使得无法追溯有害食品来源3。 3.农村食品消费渠道单一。由于农村消费
7、环境滞后，市场不健全。许多企业从盈利目的出发，采取重城市，轻农村的对策，致使农村消费市场建设长期没有得到应有的重视。尤其是在远离城市的乡村，因基础4设施比较差，交通不便利，通讯设施落后，限制了一大批商品进入农村市场。同时，由于农村与城市消费需求种类不同以及农村居民居住分散的现实情况，在农村地区很难建立大型超市，而现有的小型超市食品质量又难以得到保障。而农贸市场由于历史和习惯原因，一直受到农村市场的青睐，但由于人员构成复杂、流动性大，往往出现食品质量很难保障，更加难以维权的情况。 二、农村食品市场监管主体存在的问题 食品安全监管体制是指国家对食品安全实施监督管理采取的组织形式和基本制度。它是国家
8、有关食品安全的法律、法规和方针、政策得以有效贯彻落实的组织保障和制度保障4。从食品安全监管的组织体系来看，我国食品安全监管主体可分为，食品安全行政监管主体、食品安全行业监管主体和食品安全社会监管主体。但由于我国农村地区食品市场的现状以及分段监管体制本身存在一定的设计问题，造成了三方监管主体在农村食品安全领域的监管效果不佳，食品安全事件频频发生，其中主要体现在以下几个方面： 1.从食品安全行政监管主体看，缺乏监管人员和技术支持。 食品安全法第 5 条第 1 款规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、
9、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。 ”从该条规定看，县级人民政府是农村食品安全监督管理机构的领导机关。县级食品安全监管部门在乡镇一般没有专门的监管机构，5有的虽然设立了站、所，但往往因编制等问题，人员较少5。而农村食品市场却往往表现出两极化现象：一方面，是以流动性很强的沿街叫卖式商贩为主的形式出现。由于农村地广人多，人员居住又相对分散，使得长效监管根本无法起到作用。另一方面，是以集市贸易为主的形式出现。在集市贸易中由于商贩和群众都来自四面八方，迅速形成了庞大的交易场所，而基层监管单位由于地方政府在检验设备和检验工具方面长期缺乏投入，只能通过简单的检查外包装和与售卖者的谈话来对食品安全与否进行辨别。这样根本无法形成对食品的有效监管，即使检验出了问题，又由于食品安全检验机构检测周期长、成本高、效率低，往往抽检结果还没有出来，该批产品已经卖光。
