1、监狱发展不平衡不充分问题的思考【内容摘要】2018 年 5 月 3 日，政法领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想专题研讨班在中央党校开班。中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在开班式上强调，要学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义政法思想，全面提升新时代政法工作能力和水平。在此背景下，本文结合*监狱工作实际，就学习贯彻习近平中国特色社会主义政法思想指导解决*监狱发展不平衡不充分问题进行浅析。 【关键词】政法思想监狱对策 【正文】2018 年 5 月 3 日，政法领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想专题研讨班在中央党校开班。中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在开班
2、式上强调，要学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义政法思想，全面提升新时代政法工作能力和水平。学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义政法思想，对于推进监狱工作科学发展，具有重大指导意义。 一、*监狱践行习近平中国特色社会主义政法思想的实践 郭声琨指出，习近平新时代中国特色社会主义政法思想作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是对马克思主义国家和法理论的创造性发展，为做好新时代政法工作提供了根本遵循。他提出，要准确把握政法机关基本属性，自觉把党的领导、人民当家做主、依法治国、服务大局有机统一，确保政法工作砥砺前行。近年来，*监狱系统始终牢记党的监狱工作宗旨，坚持中国特色社会主义监狱制度
3、体系，始终坚持依法治监，严格、公正、文明执法，凝心聚力、奋发作为，推动各项工作稳步发展，为维护地区安全稳定、建设法治*做出了积极贡献。 一是始终坚持党的领导地位。习近平总书记指出：党的领导是正规特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。在监狱工作中，我们坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，认真贯彻党的监狱工作方针，确保监狱工作正确的政治方向；我们坚定不渝地加强党对监狱工作的领导，在各监狱实行党委负责制，普遍建立党的基层组织，切实发挥支部战斗堡垒作用。认真开展党的群众路线、“三严三实”主题教育、“两学一做”学习教育等活动，进一步统一思想，用新时代新思想武装民警头脑，
4、增强核心意识，保持政治本色。 二是始终坚持以人民为中心。坚持人民的主体地位，是社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。近年来，监狱工作主动适应新时代社会矛盾的根本变化，顺应人民新期盼，不断提升行刑效能，提高罪犯改造质量，最大限度减少社会不和谐因素，增强人民群众获得感、幸福感和安全感。在做好监狱自身工作的同时，不忘肩负的社会职责使命，强化扶贫攻坚责任，精准扶贫工作深入推进，6 个村实现脱贫验收。坚持发展特色产业，打造了*枸杞产业的龙头诺木洪农场，*绿色油料种植基地及门源“百里花海”主景区浩门农场，服务全省经济发展，增加群众劳务收入。 三是始终坚持法治监狱建设。法治是人类文明的重要成果之一。近年
5、来，*监狱始终坚持把公正文明执法作为生命线，不断提升执法公信力，加大狱务公开力度，规范执法程序，彰显社会公平正义。牢固树立法律权限不能突破、法律底线不能逾越的意识，坚守法治精神，健全制度体系，严格公正执法。主动适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，扎实开展执法规范化建设，持续推进监狱管理标准化、规范化、精细化建设，不断提升监狱管理水平，确保监狱各项工作在法治化轨道运行。 四是始终坚持维护稳定大局。践行总体国家安全观，牢记监狱工作职责使命，与时俱进推进监狱工作改革发展，努力维护社会大局稳定，从根本上保证监狱工作与经济社会发展同向同步。强化监狱底线安全思维，进一步完善监管安全“五项机制”和“
6、四防一体化”建设，不断改善监管条件、硬件设施和执法环境，狠抓监狱安全各项基础工作，确保监狱持续安全稳定。主动迎接挑战，维护社会大局稳定，全面实现节假日、特殊纪念日等重要时间节点安全稳定，圆满完成党的十九大、全国“两会”等重要时段维稳安保任务，经受住了重大政治考验和实战检验，*监狱截至 2017 年连续 16 年实现“四无”目标，各项工作取得新成效。 二、监狱工作中存在的不平衡、不充分的问题 *监狱在推进监狱工作改革发展中虽然取得一定成绩，但距执法规范、管理科学、文明和谐、公平正义的现代法治监狱建设要求还有不少差距，在这个过程中发展不平衡、不充分等问题长期存在，有的甚至成为制约监狱工作发展的瓶颈
7、，亟待加以解决。 一是监狱法律地位不平衡。马克思主义认为，国家就是暴力机器，是一个阶级用来镇压另一个阶级的有组织形式的暴力。从国家机器的角度看，监狱作为国家暴力机器的主要组成部分，在发展的历程中，长期在较为封闭和闭塞的环境中发展，难以引起关注和重视，其社会地位日益被弱化。在与国家伴随的军队、警察、法庭和监狱的四大机器中，监狱无法与其他三个相比。从监狱的法律地位看，刑罚执行工作处于侦查、起诉、审判、执行等司法环节的最后一步，起到了至关重要的作用，但是在现实中，由于种种原因的影响，监禁刑罚往往被认为是一种简单、机械和程式性的执法行为，较少引起人们的关注。从司法权限配置看，党的十八届四中全会强调：公
8、、检、法、司四机关要各司其职、相互配合、相互制约。但是在我国司法权配置和司法实践中，“重判轻执”的理念影响深远，致使承担刑罚执行主要任务的监狱在刑罚执行权的配置和行使上长期处于被动和从属地位，与其他司法权难以处于同等水平，只有配合，无法制约。 二是法治保障不充分。监狱是国家刑罚执行机关，承担着惩罚和改造罪犯、预防和减少犯罪的重要使命。但是在工作实践中，监狱工作的法治保障严重不足。从依法保障看，由于监狱法自身法律地位不足，难以对社会其他部门起到作用，罪犯教育、罪犯医疗等纳入地方规划困难重重。如罪犯文化教育，监狱承担着为社会教育“补位”“补课”的重任，但教育部门却因罪犯不在“九年义务教育”范畴之内
9、，未将罪犯的教育列入地区教育规划之中。监狱的医疗、疾病防控工作无法纳入地方卫生规划，得不到政府在经费、设备、培训等方面的资金投入，监狱医院的医疗设备、技术以及人员等方面较社会医院落后，不能完全适应当前医疗卫生工作发展的需要。从监狱经费保障看，全额保障难以落实。监狱法明确了监狱的经费由国家保障。但在执行过程中，由于*省财政保障能力弱，“财力情况”和“实际执行标准”存在较大差异，根据*监狱自身发展的需要以及物价水平的变化，此标准所保障范围窄、标准低的状况已严重制约着当前监狱工作的开展。从人员编制保障看，新中国监狱史上，第一次明确监狱工作“警囚比”的，是著名的“八劳”会议（1981 年全国第八次劳动
10、改造工作会议）上确定的“工业型押犯监狱按罪犯总数的 20%，农场型监狱按罪犯总数的 16%，综合型监狱按罪犯总数的 18%。现在已经过去 30 年，监狱工作已经发生巨大变化，连名称都已经从“劳改“工作改为“监狱”工作，监狱工作被赋予了更多的职责任务，工作要求和标准不断提高，但此标准一直未再次明确。从国际上看，不少国家警囚比达到 50%以上，我国的警囚比数字，全国平均比例为 17.96%，其中监区为 9.72%。 三是地区监狱发展不均衡。国家的监狱法律、法规是一致的，但是在各地区之间却呈现不均衡的现象。从监狱工作政策上看，1994 年监狱法颁布实施，标志着我国监狱工作实现了从有章可循到有法可依的
11、历史性飞跃。但是，监狱法只是对监狱在刑罚执行过程中的一些重大问题做出了原则性的规定，在程序规定上缺乏可操作性，随意性较大。同时，监狱法已颁布实施二十四年，监狱法实施细则一直未能及时出台，代之以大量的政策性文件，这些政策也因地域不同而存在执法标准不统一等问题，如罪犯的考核、罪犯的减刑假释、罪犯的医保问题等，给监狱工作造成许多不便。从全国监狱纵向看，当前，监狱基本支出标准分为两类，其根据是财政部、司法部关于印发监狱基本支出经费标准的通知（财行200311 号）。根据上述文件第二条:“监狱基本支出经费标准划分为两类。一类标准的执行地区为北京、上海、天津、江苏、浙江、福建、广东、山东和西藏 9 个省（
12、区、市）；上述 9 个省（区、市）以外的其他地区执行二类标准。”按照标准，二类地区经费保障标准约为一类地区经费保障标准的 60%左右，如：二类地区民警公用经费是一类地区的 62.5%；二类地区罪犯改造经费是一类地区的 61.4%。从政法系统横向比，2008 年，中央印发了关于深化司法体制和工作机制改革若干问题意见（中发200819 号）等政法经费分类保障文件，将我省公、检、法、司等部门的办案（业务）经费、装备费等纳入中央政法经费保障范围，经费保障水平有了显著提高。但作为我国四大刑事司法制度之一的监狱刑罚执行，监狱办案经费一直未纳入中央财政政法经费保障范围，办案经费长期存在严重缺口，已制约着监狱
13、正常履行刑罚职能的开展。同时，根据国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知（国发19954 号）中“监狱和劳动教养干警经费，参照当地公安干警经费标准确定拨款数额”之规定，监狱公用经费应与公安标准统一，但 2017 年*省各押犯监狱公用经费标准仅为公安保障标准的 63%，检察院、法院的 65%。 三、推动解决监狱工作不平衡、不充分问题的对策 郭声琨同志提出，要准确把握国际格局深刻变化和我国社会矛盾历史性变化，自觉增强忧患意识、防范风险挑战一以贯之，全面提升维护国家和社会稳定工作水平。解决监狱工作发展不平衡、不充分的问题，需要我们切实转变思想观念、完善体制机制、运用政策策略、创新方法手段、
14、强化基础建设。 一是提升监狱工作法律地位。刑罚执行工作处于侦查、起诉、审判、执行等司法环节的末端，在司法工作中起到重要的作用。刑罚的制刑、求刑、量刑、行刑，应该是四位一体，相互配合、相互制约，在法律上具有平等的地位才能实现这一目的。党的十八届四中全会作出的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。这是我国司法职权配置体制发展的一个重要里程碑，是对我国司法管理体制的重大发展和完善。因此，应当按照刑事一体化的要求，建立统一的刑罚执行体系，推动刑罚执行权力的合理化配置，从立法
15、上解决刑事执行权力由公安（看守所）、法院（死刑）、监狱（无期、死缓、有期）、社区（社区矫正）等多元主体行使的问题，因刑罚执行“碎片化”造成的刑罚法治不完善的问题，在实现法律地位对等的基础之上，规范各环节的权利义务，达到相互制约的要求，提高刑罚的效能。 二是提升监狱法立法规格。目前,我国关于刑事执行的法律规范散见于刑法、刑事诉讼法和监狱法等法律以及一些司法解释文件、行政法规中,规定得都比较原则简约,操作性不够强。同时，刑罚的执行机关也是分别由法院、公安机关、监狱机关、社区矫正机构等执行。由于没有统一完整的刑事执行法典,对刑事执行各类问题缺乏顶层、系统设计,存在有关法律、法规对于刑事执行的某些规定
16、欠协调,刑事执行主体不统一,决定机关和执行机关不分,刑事执行的法律监督力度不够等诸多问题。中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，提出了“优化司法职权配置”的任务,完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。因此,制定一部统一的刑事执行法典，以规范监狱、社区矫正等主刑的执行以及法院、公安机关的刑罚执行，并理顺各执行主体之间的关系，已经迫在眉睫，刻不容缓。 三是统一监狱工作政策。在立法的层面，认真研究并制定出台监狱法实施细则，对监狱工作中存在的问题进行归类，明确工作标准和工作程序，提升监狱法的可操作性。同时，切实对监狱工作中存在的问题和短
17、板进行深入调研，从政策法规上消除不平衡、不均衡、不充分的各类问题，确保全国监狱工作一个标准、一把尺子，不因地区的差异而有所不同。在执行的层面，要严格执行法律，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，切实将已有法律规定的各项规定落到实处。要强化法治思维，牢固树立法治理念，不断提升法律素养和法治能力，以理论上的坚定保证行动上的坚定，以思想上的清醒保证执法上的清醒，运用法治手段，弘扬法治精神，做到依法用权、依法办事、依法决策。 四是健全经费动态增长机制。目前，监狱工作中普遍存在的监狱企业弥补监狱经费不足的现状必须加以改变。尤其是西部落后地区和经济不发达省份，多数均为经费保障二类地区，监狱经费明显不足，这个问题尤为
