1、浅议公益诉讼制度摘 要 2012 年新修订的民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 ”该条款的修订将民事公益诉讼正式纳入制度层面，是对解决“公地悲剧”的一次重大突破性尝试。新公布实施的最高人民法院关于适用的解释专列第十三章公益诉讼，从第二百八十四条至第二百九十一条总计八个条文对公益诉讼进行具体规定。中国封建社会漫长，封建统治者以儒家为正统对人民进行教育，宗法家族观念深入人心，公民意识淡薄，相对的对公共利益的认识也不到位。本文认为将公共利益以法律制度的形式予以维护，正是社会文明发展的体现。 关键词
2、公共利益 公益诉讼 适格原告 检察机关 作者简介：张学朋，河南省商丘市中级人民法院，审监二庭副庭长。中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-029-02 一、公共利益之概述 公共利益，顾名思义，是在公民个人具体利益之外而又与不特定人利益相关的整体利益，公共利益是超出公民个体利益之上的具有普遍共相的利益。只有社会发展到一定高度后，人口流动、经济交往深入发展，公民意识开始觉醒，公民意识到个人之安康生活不仅是个人勤奋追求就能得到的，人不是孤立的人，人是社会的人，故个人之安康生活的获得还依赖于整体公共利益之维护、健康发展。由于公共利益是公民个体利益之上的普遍
3、性利益，故目前世界各国立法上对公共利益的定义大多采用抽象概括的方式。笔者认为，中国封建社会漫长，封建统治者以儒家为正统对人民进行教育，宗法家族观念深入人心，公民意识淡薄，相对的对公共利益的认识也不到位。将公共利益以法律制度的形式予以维护，正是社会文明发展的体现。 “公共利益不同于国家利益、集体利益、公共福利等抽象、普遍性概念” ，关于国家方面、集体方面、公共福利方面等涉及公共利益的，是其交叉之处，是交叉关系而非包含与被包含的关系；同时， “公共利益也并非是个人利益的简单集合，而是对有差别的、众多的公民个人具体利益的抽象和概括，是在整个公民体系文明下的产物” 。公共利益体现的是公民总体最基本的共
4、同需要，表现在公共秩序、公共安全、公共环境、公共设施等诸多方面上。在不同程度上与国家、地方、集体等需求有相通之处。 二、公益诉讼制度概述 （一）公益诉讼的内涵 公益诉讼并非是近现代才出现的，由来已久，可追溯到古罗马时期，以欧洲、美国为代表的现代西方发达国家，其公益诉讼制度经过长期实践，相关理论及法律制度渐趋成熟。我国也在探索适合国情、有利社会和谐发展的公益诉讼制度。 公益诉讼是对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向人民法院请求救济的诉讼活动。从广义上讲，无论是国家机关、社会团体还是公民个人，都有权利、义务维护公共利益，所以无论是国家机关、社会团体还是公民个人提起诉讼，所有以维护公共利益为目的提
5、起的诉讼均为公益诉讼。狭义上的公益诉讼则仅指国家机关以国家名义为保护公共利益而提起的诉讼。 （二）公益诉讼的法律特征 相对于私益诉讼的公益诉讼，有着自己鲜明的特征： 1.公益诉讼当事人及诉讼主体具有多样性，公益诉讼的原告人已突破了一般私益诉讼中要求起诉人与案件有直接利害关系的限定，通常表现在诉讼主体与实体法律关系主体即实际受侵害人的非一致性。 2.公益诉讼的目的是为了公益，这是显而易见的，也是整个公益诉讼制度设计的核心。起诉目的在于维护国家利益、社会公共利益和社会公平正义，这也是公益诉讼与普通民事诉讼、行政诉讼等私益诉讼的显著区别。 3.公益诉讼适用的广泛性，该类诉讼的重点在于“公益”性，但公
6、益范围不是列举式的，而是概括表述，这就决定公益诉讼适用的广泛性，最大限度保护公益。 4.公益诉讼判决的效力具有扩张性，公益诉讼的后果不一定由案件当事人承担，其约束的主体范围更广，不限于当事人双方，这也是公益诉讼目的之体现，也是其一个鲜明的特征。 （三）公益诉讼原告主体资格本土化讨论 私益受到侵害时，受害者由于亲身近距离地感受到了侵害，其会通过提起诉讼，请求司法救济。那么作为并无明确利益所有者，即受益人具有不特定多数的公共利益受到侵害时，谁有权依法提起诉讼呢？经济学界的“公地悲剧”在法学领域上体现出通过诉讼手段对公共利益进行保护的必要性。公共利益在缺乏制度保护的情况下，很容易走向两个极端，要么无
7、人管无人问，致使公益成为攫取私利的“矿山” ；要么产生诉权泛滥，个人或组织会自觉或不自觉的将公共资源以自益最大化的程度进行使用，利用公益诉讼中的公益性站在道德的制高点上，假公济私，借公益诉讼实现原告人的私利目的，实现要与侵害公益人分一杯羹的实际状况，总之都是对公益的进一步雪上加霜式的伤害。 公益诉讼在我国刚刚确立不久，在理论上和司法实践上都不成熟，无论是司法实务界还是学界对公益诉讼原告的认定上都存在分歧，这是正常的，分歧的矛盾运动必然成为推动公益诉讼发展的动力。观点一认为，公益诉讼中原告既可以是自身权益直接受到侵害的社会组织和个人，也可以是无利害关系的人。观点二认为，公益诉讼针对的是损害社会公
8、共利益行为，而不是针对直接损害私益的行为，所以提起公益诉讼的原告人只能是非直接利害关系的人。笔者认为，设立公益诉讼制度的目的是为了维护公共利益，因此，在符合法律规定的条件下，对于侵害公共利益的行为，无论是利害关系人还是非利害关系人，只要是为了维护公共利益，均有权作为公益诉讼的提起主体。这样看似对主体要求过于宽松，但根据公益诉讼的判决效力具有扩张性的特点，并不会造成诉权的滥用，不局限于特定范围的主体就是让人人有责成为公益的捍卫者，而能够最大限度地保护公益不受侵犯。 鉴于我国司法现状，公益诉讼在我国刚刚确立不久，在理论上和司法实践上都不成熟，立法上对公益诉讼主体范围仍然有谨慎、严格的限制。2012
9、 年，新修订的民事诉讼法对公益诉讼制度作出修订，根据该法第五十五条规定及 2015 年 2 月 4 日民诉法司法解释对其进行的细化，很显然，个人被排除在适格当事人之外，这是我国公益诉讼立法过程中的暂时让步，也是将来立法有待在司法实践成熟后完善。 同是大陆法系的法国民事诉讼法和德国民事诉讼法明确规定检察院就是社会的代表，有权对涉及国家、社会公共利益的重大案件提起民事诉讼。在我国，根据 2015 年 7 月实施的检察机关提起公益诉讼试点方案 （以下简称方案 ） ， 检察机关作为公益诉讼的原告主体资格得到明确规定。社会组织虽然在公益诉讼中被赋予适格主体的资格，但面对公益诉讼所涉问题专业性强、取证难、
10、举证难、诉讼周期长等诉讼成本高的困境，许多社会组织在公益诉讼中是否能够实际起到公众所期待的作用，还是未知数；此外，处于定性模糊边缘的一些社会组织，司法实践中还可能存在起诉却不被法院受理的尴尬境地。 目前阶段，基于我国司法本土可行性，将检察机关作为公益诉讼的主要起诉主体是必要的，又有世界发达国家成熟的检察机关代表诉讼机制作参考，检察机关具备相应的法律知识，在不改变现有国家组织机构设置情况下，通过检察机关作原告提起公益诉讼，能够减少对正常行政秩序的不必要影响，提高司法效率、降低整个行政成本；此外，无论是在法律专业知识、资金支撑、组织协调、诉讼技能等方面，检察机关都具有其他社会组织难以比拟的优越性，
11、故能够更好地发挥公益诉讼制度以达到保护公益的目的。 当然，这绝不意味着个人被完全、绝对地排除在公益诉讼现有体制之外。笔者认为，由于现在确定检察机关作为原告提起公益诉讼已成为共识，在此基础上，完全可以建立一个公开面向社会、由公民个人、法人和其他组织向检察机关提起申请公益诉讼的制度，但鉴于我国刚刚确立公益诉讼制度不久，在理论上和司法实践上都不成熟，我们现在需要一块合适的敲门砖，以期在实践中不断完善公益诉讼制度。 三、 公益诉讼的类型 1.按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象不同，法学界将公益诉讼划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两类。有人认为，公益诉讼是一种独立的诉讼类型，应是与现代三大诉讼制度并列的
12、一种诉讼。笔者认为，公益诉讼虽有其特殊性，但如作为单独的一类诉讼制度而言，该种观点还是过于偏激；公益诉讼并无独立的调整对象，与民事诉求、行政诉求有交叉之处，不适宜与三大诉讼并列。 2.根据提起诉讼的不同主体，可以将公益诉讼划分为由检察机关提起的公益公诉，和由其他社会团体和个人提起的公益私诉。 3.按照公益诉讼保护的利益不同，可将其划分为环境公益诉讼、消费者权益保护公益诉讼、劳动公益诉讼等。 四、 公益诉讼程序及公共利益行政保护程序 公益诉讼不等于刑事案件公诉，也区别于私益诉讼，有着其特定程序。 方案设置了公益诉讼诉前程序，这样规定，能够在现有机构设置下各司其职，检察机关通过监督，使得其他机关或
13、组织依法行使职权有了监督和督促，社会公共利益有了守护人，各司其职，在不增加设置机构的情况下，通过原有职能的简单疏通就起到事半功倍的效果，使得社会良好发展。基于此，检察机关在提起行政公益诉讼之前也要依法督促相关职能机构履行职责，先向其提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责，相关职能机构不履行职责，致使公共利益持续处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。在公共利益行政保护程序上，主要体现在以下几个方面： 第一，公益诉讼重点不在于如何提起诉讼，重点在于通过公益诉讼制度的设置督促各职能部门在各司其职中保护公益，不能漠视公益被侵害。基于此，在公益诉讼程序上需要诉前程序，设置诉前程序能
14、够有效节约司法资源，提高检察效能，也更有利于发挥行政机关履行职责的能动性。 第二，任何诉讼的提起都需要付出一定的诉讼成本，当然任何诉讼都会面临败诉的风险，公益诉讼也不例外，基于此，同时还应成立相应的专项基金以保证必要诉讼成本的资金支持，以及对提起的公益诉讼败诉后进行相应的补偿。 第三，公益诉讼制度不是一个简单的单个制度建设问题，其是一个枢纽，公益诉讼制度有效实施在于行政机关和司法机关如何共享相关信息，如何形成良好的沟通交流，在案件审结后，如何相互配合执行，最终目的是如何共同促进对社会公共利益的保护，所以这是一个系统的制度建设问题。 公益诉讼所涉及和代表的利益远远超出原告自身利益，是对个体利益越界侵犯公共利益、法律秩序时的调整和归束，公益诉讼制度是一个保证社会良好运转的润滑剂式的制度，该制度的确立是中国生产力提高的必然产物，同时该制度的有效实施也必然推动中国的良性发展，这是一个关于文明的制度。
