1、试点地区向全国碳市场过渡的障碍2015 年 12 月联合国气候大会召开前，中国明确提出计划于 2017 年启动全国碳排放交易体系，届时将覆盖 1 万家企业，覆盖 31 个省市区的6 个工业部门（电力、钢铁、水泥、化工、有色、石化） ，并将覆盖每年约 40-45 亿吨的碳排放，占全国碳排放量的近 50%，中国的碳市场将成为全世界最大的碳交易市场。 2011 年 10 月底，国家发展改革委批准了 7 个省市（北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳）开展碳排放权交易试点。试点地区在向全国统一碳市过渡时面临的难度要大于非试点地区。因为试点地区虽然积累了很多经验，但也存在已经形成的交易体系与全国碳市场
2、体系的统一与衔接问题，如控排企业覆盖范围、配额分配方法、MRV（温室气体排放的监测、报告、核查）体系等方面的过渡障碍。 一、覆盖范围 2015 年 12 月，北京对碳交易试点覆盖范围做出调整，将行政区域内的固定设施和移动设施年二氧化碳直接排放与间接排放总量 5000 吨（含）以上的企业作为重点排放单位，并在原有的电力、热力、水泥、石化、其他工业和服务业六大个大类行业的基础上新增了城市轨道交通运营单位和公共电汽车客运单位，覆盖范围进一步扩大。在当前全国碳市场顶层设计逐步出台、试点向全国碳市场过渡的阶段，北京试点的这一调整使得试点与全国碳市场覆盖范围制定思路之间的差距更加明显。与非试点地区从无到有
3、建设碳市场不同，试点地区在转向全国碳市场时面临着本地碳市场体系和全国碳市场设计有差异、要在国家给予的自由裁量权范围内制定符合自身情况的方案来消弭差异的问题，其中制定合理的覆盖范围是各试点地区颇为重视的要素。 全国碳市场第一阶段以覆盖高耗能、高排放行业为主，预计将纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空电力、石化、化工等 8 个行业、18 个子行业中 2013 年至 2015 年任意一年综合能源消费总量在 1 万吨标煤以上的企业法人或独立核算企业单位。总观各试点当前的覆盖范围，均包含国家没有纳入的本地行业，也存在国家纳入的行业试点没纳入的情况（重庆没有公布行业覆盖情况） 。这两类行业在
4、全国碳市场阶段何去何从，是需要试点地区主管部门重点解决的问题。 试点没纳入但国家纳入的行业怎么办 如各试点有国家要求纳入但未纳入本地碳市场的控排单位，那么这类企业由于没有参加过试点阶段的相关流程，对碳市场的整体运行方式还不熟悉，自身能力相对薄弱。在向全国碳市场过渡的阶段，需要对这类企业明确国家的政策方向、着重进行动员和加强能力建设，也可考虑在过渡时期将此类行业企业纳入试点碳市场中，使其更快地熟悉碳市场的流程。 国家没纳入但试点纳入的行业怎么办 针对此类行业，试点地区面临的主要障碍在于是否要将各自的本地行业纳入全国碳市场。从减少政策变动的角度看，将这部分行业纳入进来是有利于试点推进全国碳市场建设
5、工作的，但想纳入也不容易。目前国家没有针对此类行业制定统一的核算指南和配额分配方法，需要商请国家发改委提出相应的行业核算指南和配额分配方法，或将北京现有的核算方法、分配方法上升为国家认可的方法与方案。如果多个试点都有针对该行业的方法学，那么该采用哪个试点的方法也是一个亟待解决的问题。如果不纳入，那试点是保留本地碳市场并将本地行业保留在本地碳市场进行履约，还是将本地行业转为报告行业或直接划出控排范围，也是需要试点地区主管部门决策的问题。 二、配额分配方法 配额分配是碳市场框架设计中最重要的要素之一。合理设置配额分配方法是保持碳市场活跃度、确保不同行业企业公平竞争的重要前提，也是目前全国碳市场建设
6、的重点任务之一。目前，全国碳市场配额分配方案还未最终敲定，各地均在根据国家发改委制定的配额预分配方案进行预分配和历史数据报送，协助国家完善全国碳市场配额分配方案。 与各试点的分配方法对比来看，国家与试点均采用历史法和基准线法相结合的免费配额分配方案，但不同行业用何种方法分配二者差别较大。此外，由于国家配额分配方案和实施细则暂未发布，目前尚无法了解国家分配方案的具体内容，包括是否设定有偿分配、有偿分配的方式以及免费分配和有偿分配的比例等。有关配额的预借存储、配额调整等配套细则，国家目前也没有具体的规定。在此情景下，试点在向全国碳市场过渡时除了面临调整配额分配方法、与国家要求保持一致外，还有如下几
7、个问题值得注意。 是否要从严制定配额分配方法 按照国家配额分配的思路，全国碳市场第一阶段以免费分配为主，地方可在国家方法的基础上设定更严格的配额分配方式，例如设置更严格的基准线和强度下降系数、设置有偿分配机制等。适当从严能够充分发挥碳交易这种市场机制的减排作用，但同时会增加企业履约的成本，对主管部门来说是一把双刃剑。在与全国碳市场接轨时，试点地区是选择与国家的分配方法保持一致，还是考虑设置更严格的配额分配方法是值得地方主管部门考虑的问题。 试点阶段的配额如何结转至全国碳市场 目前国家对于试点阶段剩余的配额如何结转兑换全国碳市场配额没有明确的规定。不同的结转方式影响着企业配额存储和履约的策略，也
8、影响试点地区在过渡期需要进行的准备工作。对此，试点可以考虑对试点配额可结转和不可结转两种情景开展评估，为可能发生的政策变化做好准备，同时加强与国家相关部门的沟通，及时了解国家政策动向。 真空期是否要为全国碳市场打基础 按照此前碳交易试点期三年的计划，2016 年到 2017 年是试点与全国衔接的真空期和缓冲期。届时，全国碳交易试点的框架的部分关键要素基本明晰，试点可以考虑是否在制度设计上与国家要求部分接轨，为下一步迎接全国碳市场的到来热身。 三、MRV 体系 MRV 是碳交易体系中最为重要的要素之一，也是涉及参与主体最多，覆盖事项最多的一个领域。在统一碳市场中，国家要对核算、报告和核查要求以及
9、核查机构和核查人员的资质进行统一规定。目前，全国碳市场在 MRV 体系建设上已经取得了较大的进展：发布了 24 个行业核算指南，其中 10 个行业指南已上升为国标；发布了第三方核查参考指南 ，为核查机构的核查工作提供了指导；发布了第三方核查机构及人员参考条件 ，在注册资金、业绩经验等方面提出了具体要求等。尽管相关的管理规章还未正式出台，但全国碳市场 MRV 体系已经基本清晰。 试点在与全国碳市场衔接时，也对 MRV 这一领域给予了最多的关切。有几个可能的障碍值得探讨： 需要根据国家方法开展核算、报告和核查 这是在 MRV 领域最重要也是最显著的障碍。试点地区的企业进入全国碳市场后需要按照新的国
10、家要求进行核算、报送，第三方核查机构也要依据国家要求进行核查。相比非试点地区从无到有地创建 MRV 体系，试点地区要面临着要在原有体系的基础上做出调整。这样的调整意味着试点主管部门要与控排企业就新的核算和报送要求进行大量的沟通解释和相关的培训，意味着要对当地核查机构依照国家核查标准进行培训和指导。这样大范围的法规调整和能力建设工作，如果在全国碳市场正式启动后再着手进行，可能会使得试点地区措手不及。 第三方核查机构是否需要重新备案 多个试点对核查机构以及核查员的资质有所要求，例如注册资金、业绩经验、核查员数量等，各项要求的细节与国家第三方核查机构及人员参考条件中的条件有所差异。待国家的核查机构管理办法发布后，试点地区是否需要按照新的要求对核查机构进行备案，原有核查机构如不符合国家标准，是否还具备核查资质，这也是需要试点地区主管部门尽快决策的问题。 （作者单位：中创碳投）
