1、我国城管执法面对的困境及其对策探究摘 要 城管是一种管理城市基本秩序的职业，近来城管执法问题备受争议和关注。网络上有城管不文明执法的报道，也有最美城管的报道。政府虽加大了城管执法的力度，但并未取得理想效果，这与城管执法者的个体行为方式分不开，但城管执法的法律地位不明确等因素的影响也不可忽视。本文认为要使城管执法达到理想成效，转变城管执法理念势在必行，应该在保证公众权益的同时文明执法、完善相关执法法律政策等配套措施。 关键词 城管执法 行为方式 法律地位 作者简介：岳金凤，长江师范学院政治与历史学院 2012 级政治学与行政学。 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592
2、（2015）07-210-02 城管执法起源于 1996 年 10 月，相关法律规定，省、自治区、直辖市人民政府有权利行使相关机关的行政处罚权。城管执法的内容是环保、工商等部门的所有或部分行政处罚权，并将上述权利综合到一个机构城市管理行政执法局。按照相关法律内容维护城市管理秩序，对违反城市管理法规的对象采取相应行政处罚措施，在执法过程中行政行使权显得相对集中，这也是城管执法者的职责。政府为了保证城管综合执法的科学性和民主性，从 2002 年开始在部分城市采取试点，先后组建了城市管理行政执法局。在试点城市城管执法取得了一定成绩，2005 年底，全国许多城市相继也成立了专门维护城市管理秩序的行政机
3、构城市管理行政执法局。随着相应法律法规和城市管理条例的完善和实施，城市管理成效受到了政府和人民的好评。但执法者在城市执法与管理过程中仍存在许多困难问题，如何合理的解决、能不能及时解决等城市执法管理问题备受人们关注。 一、城管执法的现实困境 首先，城管执法的目的是为了维护城市管理秩序，城管对违反城市管理条例的执法相对人进行行政处罚，在这过程中对于执法相对人而言自身利益受到损害，有的会不接受处罚甚至暴力反抗。舆论往往是同情弱者的，面对城管执法与执法相对人之间的矛盾问题，常常对城管执法是批判、否定的声音。其次，城管执法者对执法对象暴力抗法问题，文明执法方式难以进行且问题得不到解决，也选择了野蛮执法。
4、久而久之，遇到同类问题城管执法者往往会采取野蛮执法，因此，管理者与被管理者矛盾不断加深，不文明执法行为屡见不鲜。城管对待暴力抗法对象不仅在手段上越来越趋于暴力，在配备上也逐渐趋于武装化。所以城市综合管理成效并不明显，以上情况阻碍了我国城市综合管理向更高水平的迈进。 二、城管执法陷入执法“失灵”困境的原因 1.首先从城管执法主体的角度分析，在执法过程中滥用职权、暴力执法等不文明执法手段现象较为常见，这是导致我国城市综合管理难以实现理想成效的直接因素。不少城管执法人员面对城市管理问题时在处理方式上缺乏足够的耐心去纠正问题，执法人员与执法相对人矛盾在言语争论之间容易产生争吵甚至暴力行为，所以“城管打
5、人事件”被媒体频繁报道。经过调查走访发现，部分城管执法人员没有严格按照法律程序进行城市综合管理行为，对相关法律章程的认知和理解程度有待提高，才能避免城管执法人员不出示任何处罚决定和扣押手续的情况频频出现。提高城管执法人员个体法律意识，能在整体上提高执法效率，减少执法者与执法相对人之间的矛盾，才能尽快实现城市综合管理的最终目的。有的城管执法人员打着“执法”的旗帜，却巧立名目对执法相对人乱收费、乱处罚等，这类恶劣的执法行为严重影响了城管综合管理执法者在人民群众心里的形象，也给本地和其他地区的执法工作增加了难度，执法者与执法相对人矛盾不断加剧，阻碍了我国城市管理工作和水平迈向新的台阶。 2.从工作性
6、质和执法环节来分析城管执法问题，城管执法者的职责是维护城市管理秩序，改善城市生活环境，这与执法相对人在城市的部分活动内容违法活动，是相对立的，这就决定了执法者与相对人之间产生矛盾是难以避免的，同时环境因素也为执法工作增加了难度。在开展城市管理工作过程中，城管执法部分与相对人之间的对立立场是难以调和的，要实现“和谐”局面几乎是不可能的。首先城市管理部门开展工作是依据政府提出的管理措施政策，执行人员的执行权力是人民政府赋予的，受法律的保护，因此，城市管理工作的开展是依法治国的表现。其次，执法相对人的“违法”行为也是事出有因，他们大多数都是弱势群体，为了维持家庭生计，迫于无奈经营一些与人们日常生活息
7、息相关的生意，希望能改善家庭经济条件。居民们对这些执法相对人的“违法”行为反对的声音并不多，有的反而认为他们为人们的日常生活提供了方便。毛寿龙先生用“饭碗”一词形象的表述了执法者与执法相对人之间的利益关系和冲突。城管人员如果放手不去干涉执法相对人的“饭碗” ，他们将失去自己的“饭碗” ，反之，城管人员能长期拥有“饭碗” ，执法相对人的“饭碗”则会被丢掉。第三，从接受教育程度、家庭背景等方面分析，城管人员受教育程度相对较高，家庭环境相对优越，在执法过程中有部分人员难以换位思考执法相对人的处境和无奈，就造成两者在沟通交流上会产生一定的困难，若处理方式不当，则会激发两者之间的矛盾，并将矛盾激化甚至推
8、向高潮引起社会的广泛关注。综上所述，城管执法是以改善城市整体环境为目的，执法相对人是为了自身生存利益，两者的矛盾点都是在自身利益的维护上，矛盾尖锐时两者会上升为敌对关系，既难以开展城市管理工作，也破坏了城市管理部门在人们心中的形象，工作开展难度系数将不断增加，使得我国城市管理一度陷入“失灵”的困境，要让我国城市管理走出困境变得迫在眉睫，但又举步维艰。 3.从经验上来分析，我国对于城市管理的规章制度等仍处于一个摸索的初级阶段，还未形成一套科学完善的法律制度和管理体系。城管执法者地位很难明确定位，在执法过程中不免出现尴尬的局面。同时目前还未制定出城管执法人员应履行的义务和职责问题等条例。这就导致执
9、法人员在工作开展过程中无法可依，进而出现滥用职权等现象，这既不符合政府的目的，同时又侵犯了当事人的相关利益。 4.政府城市管理理念缺乏先进性和科学性也是造成我国城市管理工作走入“困境”的原因之一。我国政府对社会公共事务的管理方式上，长期是“一元化”的管理模式，主要表现为政府是唯一的管理者，而未尝试“多元化”的管理模式，让其他主体也能以合理的形式参与到城市管理工作中来。因此在城管执法人员与执法相对人之间缺少一个“协调者”的角色，两者的矛盾难以得到及时有效的解决，对城市管理工作带来了极大的不利。同时我国现阶段处于转型时期，经济与社会发展的矛盾等问题屡屡出现。如何让我国城市管理工作走出困境，是一个值
10、得深入研究和探索的问题。三、走出城管执法现实困境的对策 （一）转变城管执法理念 首先，流动商贩占道经营是城管执法中最为常见的现象，因为在公民的意识中生存永远都是最重要的，生存权也是公民权利中最首要的。所以，城管执法应当必须坚持“以人为本”的思想，在执法过程中更多地重视公民的基本权利，采取宽容、理性的理念来执法，这样既保障了公民的基本权利又维护了城市的整洁面貌。其次，在政府的城管理念和具体政策中，应当从一元治理模式转变成多元治理模式，将政府长期以控制性管理思维为主和单一城管执法的管理方式进行彻底的改变，努力推进企业、公众和各类非政府性组织与城管执法在对城市的管理上的共同参与，形成政府和社会共同治
11、理城市的局面，将“人民城市人民建、人民城市人民管”这一宣传口号真正落到实处，从而实现城管执法领域里的“善治” 。 （二）保护执法相对人和公众的权益 无论城市的大小与否， “夜排档”这类的小吃商贩都普遍存在。在城市管理的过程中只是一味采取“只堵不疏”的执法模式，并不能够取得理想的效果。政府应当采取“堵疏结合”的策略，坚持为城管执法相对人谋求出路，制定出有效的引导政策，为其提供公共物品，满足他们的合理需要，努力实现城管执法相对人与政府相互合作、相互信赖、共同进步的良好局面。例如，在大城市里，政府可以根据市民的需要，选择特定的时间地点来进行经营，将商贩的流动经营转变为坐商经营；在小城镇里，政府同样也
12、可以在城郊这些地方提供相应的经营场所，将分散流动的商贩们集中起来，这样既可以使商贩们的经营变得正当合法，又可以美化市容市貌，减少城管在执法中与流动商贩之间因为“打游击”而产生的许多冲突。同时，政府在城管执法部门所涉及的重大案件方面应当建立完善的听证制度，对一些能够较大的影响到市民生活的执法决策和符合听证条件的相关案件应按照法定程序公开举行听证，充分地听取市民和社会各类非政府组织的意见和建议，使执法范围、职责、收费标准、办案程序等内容变得公开透明，做好对城管执法部门的监督工作，更多地体现出公众的利益所在。 （三）加强非政府组织在城管执法中的作用 与政府相比较而言，非政府组织与社会基层的距离更为接
13、近，在对社会上的弱势群体的维护和服务上也更加周全贴切。因此，为了使城管执法部门的工作量得到分担，同时缓解民众与城管执法部门之间的矛盾冲突，让非政府组织参与到城管执法工作中去就成了一种有效的解决办法。到目前为止，政府为了加强非政府组织和城管执法部门间的联合，主要有两种手段，第一种便是大力组织城管执法志愿者，通过不断地发展壮大城管执法志愿者的队伍，使其在一定程度上帮助分担了城管执法部门的工作量，缓解了城管执法工作中出现的工作繁重、人力资源稀少、缺少经费的局面。第二种则是推进城管执法的社区化。随着如今“个人一单位一国家”这种传统单位制管理模式地位的削弱，居民的经济、社会与文化生活在城市社区里开始联系
14、的越来越紧密，城市社区便成为了社会整合的重要依托，因此，政府为了加强非政府组织与城管执法部门联合，城管执法社区化便成了其中的重要手段之一。在政府政策有意的倾斜下，社区里的各类非政府组织和居民可以给予那些社区老年人、妇女、儿童、残疾人、下岗失业人员等特殊群体更多更好的服务与照顾，加强社区内的人才建设，让社区中的非政府组织和居民们以主体的姿态去参与到城管执法中，形成居民自治的格局，实现非政府组织在城市管理中的重要作用。 （四）健立和完善城管执法相应的法律、法规 由于现今城管执法部门的法律地位还不大明确，并且在执法中严重缺乏具体执法标准。对此，为了改变这一现状，使城管执法部门的执法程序能够得到执法相
15、对人的认同，其地位变得更加合法，同时具有足够的独立性和权威与其他的部门进行工作的协调发展，政府应当加快规范城管执法人员执法标准的步伐，坚持完善城管执法相应的法律、法规，避免城管执法部门的执法人员在城管执法过程中出现无法可依，随意收费、任意罚款、滥用职权的现象，努力将城管执法部门依法行政和严格执法的质量和水平提升到一个更高的层次。 在城管执法的过程中，城管执法工作属于一项比较复杂的社会系统工程，始终和国家的利益表达机制及社会保障等制度保持着非常密切的联系。建立健全的法律制度能够创造出一个良好的环境来保障城管执法工作的顺利进行。因此，为达到执法工作顺利开展的目的，除了执法工作者本身的严于律己之外，政府部门为其提供相应的社会配套保障制度和完善相关的法律法规便显得尤为重要，从而寻找到一条适合我国国情的城管执法之道，顺利走出如今的困境。 参考文献： 1高军.行政法治视域中的城管制度初探.理论导刊.2007（9）. 2车克欣.城管综合行政执法的问题与前景研究.城市管理与科技.2007（4）. 3王雁红.服务型政府与城管行政执法改革.科学决策.2006（4）. 4马怀德.我国城市综合执法的问题与前景.城市管理与科技.2009（1）.
