1、我国农村“撤点并校”政策的实施效果及完善对策摘 要 自 2001 年全面推行“撤点并校”政策以来，全国掀起了大规模的农村中小学布局结构调整的改革运动。尽管国家制定政策的初衷无可厚非，也确实在一些地区因地制宜地实行教育资源整合，达到了改善教育环境、提高教育质量的预期。但是，在全国农村中小学布局调整初见成效的同时，我们必须清醒地看到，该政策实施十多年来，也出现了一些不容忽视的问题。如一些经济欠发达的农村地区，盲目跟风，不切实际地调整中小学布局，不仅没有达到集中力量改善乡镇中心学校办学条件的预期目标。相反，由于不科学地撤并，导致了部分学生上学难等问题的出现。我们选取河北省某少数民族自治县作为调研对象
2、，通过实地调研了解了当地在“撤点并校”政策实施后出现的问题及影响，以期从一个侧面反映“撤点并校”政策的实施效果。 关键词 撤点并校 教育布局 教育资源 教学质量 作者简介：刘文莉，西南民族大学法学院法学 1208 班，研究方向：教育法。 中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-205-04 20 世纪 80 年代中期以前，中国农村学校布局基本以“村村有小学，乡乡有初中”为原则。许多县教育部门规定学校要在村庄 2.5 公里之内，以方便学生就近上学。80 年代中后期，中国进行了第一次较大规模的农村中、小学布局调整，各级地方政府以农村初、高中为重点，逐年撤
3、并了许多初中及小学。 本文所指的“撤点并校” ，是指产生于上世纪 90 年代末、发展于2001 年的一次对全国农村中小学重新布局的“教育改革” 。具体来讲，就是大量撤销农村原有的中小学，使学生集中到小部分城镇学校，从而摒弃“村村办学”的方式，对邻近的学校进行资源整合，优化教育配置，改善教育环境。从积极意义上说，撤点并校，有利于教育资源的优化配置，将教师不愿意去的、偏远的、硬件设施不好的学校撤掉，集中到县镇办学，提高农村教师的收入，同时也提高所有学校的办学质量，使农村儿童可以和城市儿童一样，享受平等的教育资源。通过撤点并校，解决农村地区学生的义务教育问题，相对于就近办好每个学校，整体提高农村各地
4、学校教育水平来说，是更容易操作的方法。在社会经济资源有限的条件下，也是更加经济有效的方法。但是，由于不切实际的盲目跟风，部分地方的政策实施并没有因地制宜，也未达到预期的目标和效果。大量村级小学、乡级中学的消失，使得政策背后隐藏的许多问题不断暴露出来。一方面，孩子上学路途遥远，产生了交通、住宿、安全和餐饮成本等问题；加之“超载车” 、 “黑校车”让孩子们辗转于乡村道路上时安全风险增加，这些都导致了农村儿童面临“上学贵、上学远、上学难”等一系列的问题。另一方面，学校“只撤不并” 、 “只并不扩”的现象严重，出现大量的巨额班级，使得县城学校教师的教学任务繁重，教学效果并未达到优化教育资源的效果。恰恰
5、相反，大量的农村教师因“撤点并校”政策而失业，部分地方政府并没有做好撤并后的安置保障工作。由此看来，撤点并校政策的实施，不但没有缓解教育资源的紧张问题，反而给学生造成了很大的安全隐患，对一部分村级教师再就业或者转业带来了巨大的困难，导致社会不稳定性增加，政策实施的现状和效果令人堪忧。 东北师范大学农村教育研究所学者刘善槐曾指出，学校撤并的确提高了校舍单位面积、办学资金的利用率，降低了当地政府用于办学的成本等，但学校撤并把部分政府的经济成本转嫁为农民的经济成本、学生的时间成本和安全风险。根据调查可见，撤校后学生上学距离平均变远4.05 公里，安全隐患增加；住宿生的平均年花费为 1157.38 元
6、，成为农村家庭的额外开支。基于此，在“撤点并校”政策实施十多年后，我们有必要对其实施情况、产生的影响及反映的问题进行探究，从而更加深入地论证该政策的优劣得失，权衡利弊。我们以河北省某少数民族自治县为研究对象，对山区农村实施“撤点并校”政策的具体情况进行了调研，对“撤点并校”政策实施后，学校生源来源情况、学生受教育质量变化等方面进行了分析，最后通过总结政策实施所产生的影响以及政策的合理性，对政策实施过程中的相关问题进行了较有针对性的研究。 一、实施“撤点并校”政策的背景分析 “撤点并校” ，是指 2001 年正式开始的调整全国农村中小学布局的“教育改革”措施，是通过大量撤销农村原有的中小学校，使
7、学生集中到小部分城镇学校，以进行集中化管理和教学。制定和实施“撤点并校”政策，存在历史的必然性。 （一）实施“撤点并校”政策的现实背景 从办学体制上看，农村小学传统的“村村办学”的格局，由于布点分散、教师素质参差不齐、教育经费短缺，软硬件设施差等问题，难以适应新的形势发展需要，教育资源整合势在必行。 从入学需求方面讲，从 1998 年至 2004 年的 6 年间，就学人数等一切数据都呈现下降趋势，如招生人数逐年下降，入学人数随之下降，但是入学率并没有下降，始终保持在 98%以上。由此可见，教育资源存在浪费现象，减少学校数量并没有影响适龄儿童的入学率。以下是中国教育部发布的全国教育事业发展统计公
8、报显示的数据： （二）实施“撤点并校”政策的经济背景 2001 年国务院发布关于基础教育改革与发展的决定的方针，要求因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。实施“撤点并校”也存在经济方面的原因。 教育资源的城镇集中化趋势是实施“撤点并校”政策的经济背景之
9、一。自“十二五”规划纲要中提出要完善城市化布局和形态，加强城镇化管理的方针以来，我国的城市化建设高速起飞，蓬勃发展。随着城镇化进程的加快，农村学生急速减少，出现了“城挤、乡弱、村空”的局面，教育资源集中化趋势愈发明显。在社会转轨、经济转型、城乡合并的过程中，针对农村教育资源布局调整的问题，2012 年 9 月 6 日，国家发布国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见 （简称“意见 ”） ，对农村义务教育学校布局进行战略部署，该意见指出，“农村义务教育学校布局，要适应城镇化深入发展和社会主义新农村建设的新形势，统筹考虑城乡人口流动、学龄人口变化，以及当地农村地理环境及交通状况、教育条件
10、保障能力、学生家庭经济负担等因素” 。由此，城镇化的发展趋势必然导致人口和资源的相对集中，教育资源亦不例外，其集中化要求进行必要的农村教育布局城镇化和一体化，以保证资源能够充分、有效的利用，不闲置不浪费。 教育资源的优化配置是实施“撤点并校”政策的另一经济背景。在“撤点并校”政策的指引下，我国农村开始了大规模的调整学校布局，农村学生向县乡中心学校集中。中国为优化农村教育资源配置，对农村教育资源进行整合，摒弃“村村办学”方式，以“撤点并校”为导向的学校布局调整大力度、广范围地展开，对邻近的学校进行资源合并。从1997 年到 2010 年的 14 年间，全国减少小学 371470 所，其中农村小学
11、减少 302099 所，占全国小学总减少量的 81.3%。众所周知，中国是一个发展中国家，人口众多，资源相对短缺，人均资源不足，在各个方面都产生了资源与人口相矛盾的冲突。同时，我国城乡差距明显，农村与城镇之间，无论是基础设施还是人力资源，都存在巨大的差异，社会公正难以真正实现。基于这样的国情，优化资源，提高资源的利用效率，缩小城乡差距，就显得十分重要和必要。 “撤点并校”政策实施之初，也正是为了整合教育资源，优化资源配置，从而使农村学生可以集中利用乡镇相对优势的教育资源，提高学习和各方面的能力，缩小农村学生与城镇学生入学受教育的差异，真正达到让每一个学生站在同一条起跑线上，实现公民受教育权的公
12、平性。 二、河北某少数民族自治县实施“撤点并校”的现状调查 通过对调研对象的仔细筛选，根据调研对象必然具有特殊性这一要求，我们最终将调研地确定为河北省某一少数民族自治县，该县具有山区、农村、少数民族自治三大特征，对于研究撤并后上学距离远近、额外费用支出负担和儿童上学意愿等典型问题，具有极强的代表性和说服力。2014 年 7 月 20 日至 8 月 5 日期间，我们通过实地走访当地教育部门、学校、家庭，现场和网络调查问卷等方式，对该县实施“撤点并校”政策以来的义务教育情况进行了调研。 （一）河北某少数民族自治县实施“撤点并校”政策的具体情况 全县现有义务教育阶段中小学 30 所（不含校点 78
13、所） ，其中九年一贯制学校 1 所，初中 3 所，完全小学 25 所，特教学校 1 所。义务教育阶段在校生 25369 人（其中小学 19162 人，初中 6207 人） ，教职工 2209 人。根据河北省义务教育学校办学基本标准（试行） 规定的办学基本标准和某县 2013 年教育事业年度统计报表的统计情况，全县义务教育学校达标情况符合省定标准。到 2012 年底，全县小学由原来的 169 所合并为完全小学 25 所、教学点 78 个，实现小学高年级向乡镇集中，小学低年级和幼儿园向自然村覆盖。 （二）学生及家长对“撤点并校”政策的认可度调查 通过对该县的 18 个乡镇以及行政村的调查，发放约
14、600 份调查问卷，回收 553 份，有效回收率达 92.17%。我们对九年义务教育的适龄儿童及其家长，进行针对性的问卷调查和访谈，了解“撤点并校”政策的实施及其影响。调查结果表明，有 57.03%的学生很期待去合并后的县城学校去读书，但有 43.97%的学生认为学校搬到县城会给他们的上学带来困难，更希望就近入学。有 64.28%的家长希望自己的孩子可以去师资设备更好的县城中学读书，但其中只有 10.3%的家长愿意选择去学校附近租房陪读。相反，有 35.72%的家长更希望自己的孩子能够就近上学，便于接送和照顾。另外，有 90.46%的家长反映撤点并校政策的实施并没有事前征得大家的同意，仅是一纸
15、通知就改变原有的上学地点，完全属于被迫接受。仅有 9.54%的家长表示，曾经询问过老师或者学校改变上课地点的原因，但对此政策的实施也没有发表意见的权利。 （三）地方政府推进“撤点并校”政策的配套措施 国家制定的政策需要地方政府的执行，而政策的实施只有因地制宜，才能达到国家制定之初的期望效果，因此，该县在落实“撤点并校”政策时，考虑自身经济、文化情况，结合当地特有风俗习惯，变通的执行撤并政策，并在政策实施的过程中，不断完善相关的基础设施和配套资源，使得该政策的优势得以更好的展现。 第一，该自治县在国家政策的基础上制定了一些符合本地实际情况的实施细则，对农村学校的财政投入也逐步加大。如该地区某镇筹
16、措资金 121 万元，对镇中多所小学进行升级改造，购买多媒体教学设备、电子黑板等教学用具，美化校园，装修粉刷教学楼、宿舍楼等校舍。同时赶在冬季到来之前，对小学的取暖设备进行改造，安装高效节能清洁的取暖设备。投入大笔资金为小学购置图书、桌椅等用品。在城市教育费附加 11195 万元，城市维护建设费按 10%比例提取 1725 万元，全部用于中小学办学条件，每年列入财政预算专项资金 80 万元。 第二，该自治县加强对辍学率的控制，开展以“不让一个孩子辍学”为主题的宣传活动。向广大农村家长宣传教育法 、 义务教育法 、未成年人保护法等法律法规，加深农村家长对“知识改变命运，学习成就未来”的认识。派遣
17、专职教师负责家访工作，定期到学生家中与家长进行交流，了解家庭情况，做好家长和学生的思想工作，激发其对知识的渴望，使其了解知识的重要性。对某些家庭状况较为困难的学生，进行重点帮扶，不让一个学生掉队。 第三，该自治县考虑到学龄儿童的心理承受能力及对家庭的依赖度等客观情况，将小学教育进行拆分：即将一至三年级作为低年级安排在各村中，四至六年级作为高年级集中安排到镇上的中心小学。这样的做法，使得年龄较小的儿童可以实现就近入学，大大减少上下学所耗费的时间和金钱，并且在幼龄儿童心理成长的重要时期，不会脱离家庭，从而保证低龄儿童在心理成长的重要时期能获得足够的家庭教育，使其心理健康发展。 第四，针对各年龄段学
18、生的差异性对待。学龄前的儿童上的幼儿园或托儿所，主要以私立就近村落为主，而小学方面虽然全县每个乡镇都有一个中心校，但不同的乡镇的具体情况略有不同，以该县某镇为例，不仅在镇政府旁存在一所合并后的中心校，由于乡间道路不便行走，加之最远的村落相对较远，所以在距镇中心校较远的村落，还存有几所提供一年级至三年级学生就读的村小学。乡镇里原有的初中，已全部完成资源整合搬入县城内，形成以县三中、县四中等学校群组成的教学园区，通过寄宿制的方式让初中学生在县城内读书，接受条件较好的教育。 第五，该自治县的基础设施、教育技术装备和现代信息技术装备建设，都符合各项达标建设。在教师队伍建设工程中，采取加强绩效考核，教师
19、和校长交流制度，开展学校间结对帮扶活动等方式，不断提高教师的业务素质。同时，在保障学龄儿童上学方面，三年来落实贫困寄宿生生活补助费 575.9 万元，受益学生 12161 人次，落实省定省级示范性高中公助生招生指标分配到各初中学校的政策要求，比例达 80%以上。 （四）该少数民族自治县实施“撤点并校”政策的困难 该自治县实施“撤点并校”政策的过程中，通过相应的配套措施，取得了一定的效果。但就全县的整体情况而言，也还存在以下的困难和问题。 第一，学生上学难度加大。该县撤点并校政策的实施，使一个乡镇内大部分的村关闭村小以共同合并为一所规模较大、教学设施相对齐全的中心校。学校合并后学生的容纳量得到了
20、提高，但给学生的上学造成了一些困难。 首先，对于偏远地点的学生来说，每天按时上下学的交通问题成了最大的障碍。由于现在部分偏远农村还没有配套的交通设施，除了主干道，大部分路还是土路，学生上学采取结伴行走一两小时的路程的方式或者采取家长负责来回接送的方式等等，但是每一种解决方法都或多或少地存在着安全隐患问题。对于接送的学生来说，大部分家长会驾驶摩托车或者拖拉机接送学生，但都是无证驾驶，由此不仅给学生的安全带来问题，与此同时也给正常的交通运行带来了一定影响。 其次，对于步行的学生来说，路途中难免会遇到一些不法分子，对学生的人身安全构成威胁。 最后，大量的学生聚集在同一所学校之后，学校的宿舍建设和管理
21、问题也成为一大难题。巨额班级、巨额学校的出现，不仅加重了教师的教育教学任务，也增加了学校日常管理的压力和负担，教育设施的更新换代远远比不上学生数量的急剧膨大，因此使得矛盾凸显。 第二，教师资源没有显著改善。撤点并校政策实施后，中心校的硬件设施与以前各村小学相比有较大改善，教育环境显著改良，但在教师资源上，合并后的学校仍是各村原来教师。虽然考虑到教师的失业问题，但在教师继续教育和引进人才方面做得还不够。 第三，学生家庭经济负担加重。撤点并校以前，学生可以自由选择附近的学校学习，但是撤点并校之后，学生不得不考虑交通、住宿、饮食等问题。对于家庭来说每年在正常的教育支出基础上主要又增加了交通费、伙食费等开销，无形地加重了家庭的经济负担。调研地的大部分农村村民仍然是以农耕为主要经济来源，面对突然增加的经费支出，家长必须在家庭其他方面进行缩减开销，或者在正常的农活劳动之外还要超出身体承受能力外出打工，只能留下家中年岁相对较大的老者照顾学生，这不仅在家庭教育方面形成了欠缺，还会影响学生正常的心里健康发展。当然也存在极端个案，一些家长由于支付不起突然增加的费用，政府补助款又不能及时领取，便直接让学生辍学在家帮忙挣钱，学生的前途就被间接地固定在农村务农，给义务教育的普及任务增加难度。
