1、我国失地农民城市化保障机制创新研究摘要：在新型城镇化的背景下，失地农民城市化问题愈加严重，解决失地农民问题的有效途径是提出完善的失地农民城市化保障机制。完善的保障机制有利于推进城乡一体化的进程，对于社会进步也具有重要意义。文章首先分析了全国失地农民城市化保障问题的现状，然后借鉴国外及港台地区较为成功的同类状况保障安置经验，提出了一套基于安置补偿金分类分期使用的失地农民城市化保障创新机制。 关键词：失地农民；城市化；保障机制；创新 一、引言 失地农民城市化是指在新型城镇化的背景下，失地农民在失去赖以生存的土地后逐步转变为城市居民，与城市居民享受同等待遇的过程。失地农民为城镇化的进程做出了巨大牺牲
2、，政府和用地企业有义务解决其生存问题，为其生活提供保障。但是，近年来因社会发展导致征地规模逐渐扩大，失地农民的数量亦随之增加，同时由于现存社会保障制度不完善，农民自身素质较低等原因，导致失地农民较难适应城镇生活，城市化问题严重，生活缺乏保障，因此，如何解决失地农民城市化保障问题已成为新型城镇化必须首要考虑的问题。 二、我国失地农民城市化保障机制现状 （一）征地补偿不合理 目前，我国现有的征地补偿费如表 1 所示。由表 1 可知，目前现有的征地补偿标准主要以年产值为基准，通过计算年产值来计算征地补偿费，以这种计算方法计算的征地补偿费仅仅考虑了失地农民因土地被征收而造成的直接损失，而对于其他因此造
3、成的相关损失，则未考虑，例如相邻土地损害补偿费、干扰补偿损失费等，由此可见，征地补偿标准缺乏科学性。同时，由于现有征地补偿的分配机制不完善，导致部分地方的分配比例非常不合理，失地农民作为主要的征地受害者，应得到最大比例的征地补偿费，但是现实是失地农民仅能得到 5%10%的征地补偿费，该补偿金根本无法保证失地农民的基本生活。总之，现有的征地补偿标准无法满足人们的生存需求，必须制定严格合理的征地补偿标准，确保失地农民的生活无忧。 （二）保障体系较单一 虽然我国规定的失地农民保障方式多种多样，主要包括货币补偿安置，留地安置，就业安置，社会保障补偿安置，住房安置等。然而，根据实际调查可知，目前国内在进
4、行失地农民的城市化保障安置时，实际用到的安置方式仅有一种，即主要采用一次性货币补偿的方式对失地农民进行补偿安置，保障体系比较单一。 货币安置方式操作简便，补偿安置费较高，短期内获得较高的收益，居民比较愿意采用此种安置方式，但是一次性货币安置方式存在的弊端也较多。货币安置没有从长远的角度出发，农民失去土地相当于失去工作、基本的社会保障以及未来的养老保障，虽然一次性的货币安置可以短时间内让农民过上富裕的日子，但是一段时间之后，没有稳定工作的农民生活失去保障，可持续生活受到威胁。在“种田无地，就业无岗，社保无份”的状况下，农民势必会为了生存引发动乱，因此一次性货币安置不利于社会稳定。从可持续发展的角
5、度看，失地农民的安置应该采取多种模式结合的方式，可以将货币安置与其他安置方式结合起来，例如拿出一部分补偿款用于为村民办理养老等保险以及就业培训等。美国、德国、日本等国外发达国家以及我国香港、台湾等地的失地农民城市化保障机制已相对比较完善，可以借鉴其成功的经验。 三、国外及香港、台湾地区可借鉴经验 （一）国外可借鉴经验 国外的土地属私有制，且征地制度已经有完善的法律保障，故其因征地导致的失地农户无法生存的状况极少发生。当然，另一重要原因在于国外关于失地农民的城市化保障机制比较成熟，对于完善我国失地农民的城市化保障机制具有重要的借鉴意义。 国外政府的失地农民城市化保障机制的成功经验主要体现在两方面
6、：一是征地补偿合理；二是坚持“授人以鱼不如授人以渔”的方针，主要通过提高农民的就业机会来保障其日常生活。例如，英国政府除按照土地的市场交易价格对农民进行补偿外，同时注重对失地农民进行教育培训，提高工作技能，通过提高农民自身的就业素质保障农民的生活；美国的做法与英国相似，但是比起英国更为合理，失地农户获得补偿更多，美国失地农民的补偿由当前市场交易价格和可预期的未来价值组成，同时可享受一定的税收优惠，且美国政府会安排就业培训，提高失地农民自身的素质以缓解就业压力，完善失地农民城市化保障机制；相比较中国，日本的社会保障体系相当完善，一方面，失地农民可通过参加各种技能培训提升自身能力，有效解决就业问题
7、，另一方面，完善的社会保障机制可保障失地农民的基本生活，保证失地农民无后顾之忧。 国外很多发达国家关于失地农户城市化保障问题均取得一定的成果，其中德国在社会保障制度和就业培训两方面比较成功，值得我们借鉴学习。德国是首个建立社会保障制度的国家，其社会保障体系是经过基本生活保障、医疗保障、养老保障等是一步一步逐渐建立起来的，最终确保每个公民均能享受到完善的社会保障，保证居民生活无忧。在就业方面，德国为了保证就业率，注重加强职业培训，政府每年财政拨款 80 多亿马克用于就业培训，提高农民的就业技能，确保失地农户可以适应相应的岗位。 （二）香港、台湾地区可借鉴经验 我国香港和台湾地区关于失地农民的城市
8、化保障机制相对比较完善，可以为完善我国大陆地区的保障机制提供一定的经验。香港征地时，政府不仅给予失地农民当日市价的土地赔偿金，而且对于被征土地所包括的农作物、家禽等损失也会进行赔偿，务必保证被征农民的合法权益受到保护，尽量降低农民利益的损伤程度；台湾地区关于征地赔偿的法规较多，所定的补偿标准也各不相同，但是其基本原则为土地补偿费除了基本的地价补偿外还必须包括地上附着物的赔偿以及因征地对其他土地造成的损伤的补偿等。港台地区的失地农民安置措施表明，应尽可能公平地对待失地农民，这里公平不仅仅是指应该按照市场交易价格对农民进行补偿，而且还应考虑到农民因征地受到的其他损失，政府必须将这些损失因素都考虑进
9、去，尽量保证农民日后的生活无忧，做到以人为本。综合比较国外及港台地区的成功经验，可以发现：首先，征地补偿价格较高，均以市场交易价格为基准，有的甚至增加其他额外的补偿，其实质与土地市场交易类似。这种做法可以保证失地农民的基本生活，为失地农民的生活提供保障，同时可以保证土地资源的合理利用，避免浪费。其次，为了保障失地农民的基本生活，建立完善的社会保障体系，包括养老保险、医疗保险等。健全的社会保障体系可以减少失地农民对生活的担忧，可保障农民的生存，有效缓解就业压力。最后，注重失地农民的就业培训。失地农民自身的素质较低是其就业困难的根本原因，对其进行就业培训，提高文化素质以及专业素质，可以增加就业的机
10、会，是保证失地农民就业的直接有效的措施。 四、基于分类分期使用补偿金的城市化保障机制建议 （一）制定合理的补偿标准 根据国外及港台地区失地农民城市化保障的成功经验，可以看出国外以及香港台湾地区比较注重保障农民的权益，尽可能给予农民合法合理的补偿，不仅补偿农民失去的土地价值，而且将农民因征地受到的其他损失也计算在内，确保农民现有生活水平不低于原有的生活水平。 因此，根据国外及港台地区的成功经验，建议我国政府在制定征地补偿标准时可以考虑除征地补偿费、安置补助费等四项费用以外的其他补助费，例如相邻土地损害补偿费、干扰补偿损失费等补偿费。同时补偿价格应以市场交易价格为基准，基于“公平公正”为原则进行评
11、估。总之，征地补偿应做到以人为本，切实考虑失地的生活需求，保障失地农民的合法权益，确保失地农民的生活无忧。 （二）建立多元化的保障体系 根据国外较成功经验，为了解决我国失地农民的城市化保障问题，应该建立多元化的保障体系，创新城市化保障机制。本文以分类分期使用安置补偿金的创新理念为基础，将安置补偿金划分为三个部分，通过分类使用，分期支付的方式建立一套创新的失地农民城市化保障机制来缓解失地农民的生存压力（如图 1 所示） 。 分类使用即将征地补偿金划分为完善社会保障体系，完善就业培训机制，支付农民征地补偿金等三个不同的部分进行使用；分期支付即将各类费用交给私人机构进行经营，按期支付相关费用，确保征
12、地补偿金合理合法使用，保障失地农民的合法权益，避免克扣失地农民补偿金的事件发生。 1. 完善社会保障体系 完善的社会保障体系可以从长远的角度保障失地农民的生活，有效缓解失地农民的就业压力，对于解决失地农民的就业安置问题意义重大。根据德国的成功经验可以看出，医疗、养老、基本保障是社会保障体系最基本的三项内容，因此完善社会保障体系主要以上三方面做起。结合我国的特殊国情，完善社会保障体系的具体做法为：在失地农民找到工作之前，社会保障金一部分由政府补贴，其余部分从征地补偿金中抽取。根据德国的经验，1/3 社会保障金由政府负担，但是结合我国的特殊情况，失地农民的社会保障金由政府负担一大部分，因此，建议此
13、部分补偿金不超过 5%。将社会保障金交给私营机构进行管理，并设监督机构，确保失地农民的社会保障金按期支付，合理利用。保证失地农民可以享受与城镇居民同等水平的社会保障：退休者可以按时保量地领取养老金，所有居民均可享受公费医疗，暂时无法工作的人们可以享受基本的生活保障，确保失地农民生活无忧。在失地农民找到工作后，其社会保障金由所在企业负责，政府也可适当给予一定的补助。 2. 完善就业培训机制 根据国外的成功经验，要完善我国失地农民的就业机制，提高就业率，必须注重加强失地农民的就业培训，这是保证失地农民就业率的重要举措。国外著名的舒尔茨经济理论亦验证了这个道理，舒尔茨认为劳动力的素质在生产发展中具有
14、举足轻重的作用，提出应该通过教育、培训等形式加强劳动者的人力资本投资，通过这种方式不仅可以提高劳动者就业素质以及就业机会，而且可以以更快的速度实现城镇化。因此建议提取一部分征地补偿金用于完善就业培训机制，加强就业培训的力度（见图 1） 。根据有关规定企业应当按照职工工资总额的 1.5%2.5%提取职工教育培训经费，以此作为基准，建议此部分资金比例不超过 3%。 完善就业培训机制是失地农民就业安置的重中之重，注重就业培训是实现失地农民可持续生计的有效措施。完善就业培训机制应遵循失地农民的就业意愿，对于愿意参与培训的居民一定尽可能满足他们的就业意愿，若居民愿意接受高层次劳动者的就业培训，可安排他们
15、参与，但是为了保障就业质量可以安排一定的考核，通过考核的人可以安排就业，不通过的继续培训或者安排其他岗位，如果居民想从事保洁、保安、绿化等体力劳动，也应安排一定的就业培训，提高就业素质。对于不愿意参与培训的失地农民，若居民想继续从事农业，则尽可能就近安排其从事农业，假如居民愿意自主创业，政府应该提供一定的资金、法律帮助等。总之，通过完善就业培训机制，尽可能提高失地农民自身的就业素质以及创业能力，进而提高失地农民的就业机会，缓解就业压力，保障社会安定。 3. 分期支付农民征地补偿金 为了避免一次性支付农民征地补偿金的弊端，建议分期支付农民的征地补偿金，在扣除社会保障金及就业培训费之后，其余 92
16、%的征地补偿金应分期发放。具体做法为：建立成立由非政府官员组成的专门的资金管理机构，将剩余的农民征地补偿金交由机构管理。在失地农民的工作尚未稳定前，机构按月向农民发放征地补偿金，根据各市最低工资标准，每月支付不低于最低工资标准的生活补助；在确保失地农民的工作稳定（稳定标准为工作满 2 年）后 3 个月内将剩余的征地补偿金全部发放给农民，不得拖欠。同时，对于需要交纳学费、医疗费等特殊情况的家庭，在情况属实下可多发放一些补偿金。 综上所述，以征地补偿金分类分期使用为基础建立一套完善的多元化就业安置机制对于解决失地农民就业安置问题意义重大。不仅避免了一次性货币补偿安置方式的弊端，提高了失地农民的就业
17、率，同时可以有效缓解政府的资金压力，有利于促进城乡一体化的进程，是解决失地农民就业安置问题的有效措施。 五、结语 综上所述，在城镇化过程中，失地农民城市化问题急需解决。借鉴国外及港台地区成功经验，可知提高补偿标准，给予农民合理的补偿费用，完善社会保障体系，重视就业培训，分期支付补偿金，建立多元化的失地农民城市化保障体制是解决失地农民生活保障问题的有效措施。因此，解决我国失地农民城市化保障问题应从提高征地补偿标准、完善社会保障体系、完善就业培训制度等方面做起，以此为基础建立分类分期使用安置补偿金的城市化保障创新机制。 参考文献： 1席东欣.城市化进程中失地农民就业问题研究D.佳木斯大学，2013
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