1、依法治地 还权于民摘要：我国是世界上人口比较多的国家，在推进城镇化、工业化的过程中，工业发展，交通拥堵，道路延伸，城市扩张，这些都需要占用大量土地。这本该属于社会发展带给农民的福利，但由于我国土地制度本身的法治体系不健全，致使农民的土地，在发展的洪流面前，成了各种强势利益主体竞相争夺的焦点和“唐僧肉” ，而处于弱势的农民土地财产，遭受了空前掠夺和侵犯。面对这种情况，需要积极推进法制建设，做到还权于民，确保农民的合法利益不受侵犯。在文章中主要就如何做到依法治地、还权于民进行探讨。 关键词：依法治地；还权于民；法治建设 2015 年中央一号文件指出：“要加强农村法治建设，健全农村产权保护法律制度。
2、完善相关法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护。 ”党的十八届四中全会报告指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。 ”由此可见，保护好农民的土地财产权，是贯彻落实中央有关文件精神，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的根本要求。 一、农民土地财产遭受侵犯的法律原因分析 （一）两种土地所有权 中华人民共和国土地管理法第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”法律的这种规定，首先肯定了我国两种土地公有制
3、的性质，即土地的国家所有制和农民集体所有制；其次，两种不同所有制的限定，为农民土地集体所有制转变为国家土地所有制提供了可能。这为土地法律留下了缝隙和漏洞。 （二）集体土地可以转变为国有土地 中华人民共和国土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的地。 ”土地管理法第六十三条规定： “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。 ”这就是说，只有国有土地才能出让，集体土地不得出让，集体土地必须转变为国有土地才能出让。这就给集体土地所有权设了限定、戴上紧箍咒。 自从有了
4、征地制度，农村就不得安宁！若干年来，农村因征地发生的种种矛盾和纠纷，其根源同出一撤，几乎都能在农民土地征收过程中找到症结。这种建立在不平等基础上的法律制度本身缺乏科学性。 （三）农村土地归农民集体所有 中华人民共和国土地管理法第十条规定， “ 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。 ”从这个规定中不难看出，法律虽然明确规定农村土地归农民集体所有，但我们从中不难发现， “农
5、民集体”是一个包括乡（镇） 、村和村民小组三个层次在内的、不具体的、不清晰的概念。各级农村集体对土地所有权下所拥有的具体产权不明确。这是法律关于农村土地产权制度方面存在问题的核心和关键！在这种产权制度安排下，农民集体组织最终成了虚置的权利主体，而真正掌握土地财产权的，是乡（镇） 、村委会和村民小组三个层次的少数农民干部。他们操控和把持着“农民集体”的权柄，他们配合地方政府对农地进行征收，在处置集体土地资产中一言九鼎。而真正的土地所有权主体农民集体经济组织，土地财产的真正权利所有者，就这样轻而易举的被剥夺了土地财产权利，在土地征收中没有话语权，从而任人宰割。 二、保护农民土地财产权的法律路径探索
6、 通过以上分析不难看出，我国法律制度本身存在着四面八方的漏洞。当务之急是要尽快建立完善的农村土地财产权制度，就是要通过调整和完善法律，用法律制度去保护农民的土地财产权，让农民的土地财产具备财产实现的基本功能，使农村集体所有制的土地产权清晰、能够自由流动，阻隔行政主体依仗权势对农民土地财产的侵害，杜绝利益主体依仗强势对农民土地财产的挤占。 针对以上漏洞，笔者试探着寻找解决问题的办法。 （一）平等对待两种土地所有制 国有土地和集体土地必须同地同权，国有土地可以出让的法律权利和地位，农民集体土地同样应该拥有。党的十八届三中全会报告要求：“建立城乡统一的建设用地市场” 。2015 年中央一号文件也指出
7、：“赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能” 。中央的报告和文件，以权威的姿态、坚定的态度、创新的精神，指明改革的重点是农村，焦点是农地，要依法治国，更要依法治地。因此，我们要树立法律的意识和观念，以法律视角规划和管理好宝贵的土地资源。（二）政府退出征地过程 反复推敲政府征收行为，笔者常常不由自主地想起曾经在公交车上发生的一幕：几个变魔术的人，不停地要和乘客玩魔术，乘客的钱财最终都被魔术师玩变到自己腰包。这是他们耍魔术的终极目的！那么，政府在征地过程中，把集体土地变为国有土地，然后允许出让，这种通过变换土地所有权，把简单问题复杂化，把农民土地收入变成政府收入。当然，
8、这是计划经济下的权宜之计。但以目前中国的社会现状，再以征地的方式把集体土地转变为国有土地，已不合时宜。假如政府退出征地过程，围绕征地出现的一系列矛盾和冲突就将平息，农民的土地财产权完璧归赵。当然，这并不是说我们不要发展、不要征地了，而是说基于社会发展所需要追加的这部分农地使用权的取得，政府不要参与其中。至于政府在征地中的角色转化和利益取得，要遵循市场经济发展规律，要按照 2015 年中央一号文件提出的：“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”原则取得。税收也好、管理费也好，都是合理合法的方式。 （三）真正还权于民 2013 年中央一号文件指出：“用 5 年时间基本完
9、成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。 ”“加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。 ”从国家给出的时间表上不难看到，这次是真刀真枪的实干，没有丝毫的务虚，透视了国家对农民权利的重视。我们欣喜观望和等待，农民的土地财产还权赋能、顺畅流转，农村集体土地归属明确、脱离纠纷，农民土地财产权依法保障、不受侵害，城镇化、工业化和农业现代化有序推进，形成产权明晰、权能明确、权益保障、分配合理的农村集体土地产权制度。这个五年计划的浩瀚工程完成之时，就是农民土地财产权利归还之日。 （四）合理补偿被征地农民 党的十八大报告提出：“改革征地制度，提高农民在土地
10、增值收益中的分配比例” 。 土地管理法修正案（草案） 第四十七条规定：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益；征地补偿包括土地补偿，被征地农民的安置补助与社会保障费用，农村村民住宅补偿，以及其他地上附着物补偿和青苗补偿。补偿资金不落实的，不得批准和实施征地等。 ” 这个新规定将严格约束政府征地行为，维护农民长远生计，保障被征地农民合法权益，理顺经济社会发展和保护农民利益的关系，充分体现了法律在保障人民财产安全上的功能和作用。 （五）转变政府职能 退出征地制度以后，政府在征地上要
11、转变职能、转化角色。在工作动力和出发点上，要从建设形象工程向维护被征地农民切身利益转变；在工作方式和顺序上，要从先确立工程项目向先安置好被征地农民转变，要坚持“先补偿安置，后实施征地”的征地原则；在具体操作上，要从替代开发商与被征地农民谈判向督促开发商与被征地农民直接对话，监督开发商按照国家政策足额补偿被征地农民转变。 总之，一个完整的、科学的、规范的土地管理法律体系，不仅能保障农民土地财产权利，实现依法治地，维护农民尊严、维护农村稳定、维护社会公平和正义；还能增加农民收入、拉动农村消费、促进农村经济快速发展、加快城乡一体化进程，保障我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速发展；更能为实现依法治国的战略目标而高歌领航。 参考文献： 1李奋生.城镇化过程中农民土地权益保护研究J.特区经济，2012（10）. 2高广飞.我国农民土地权益保护制度研究D.华中农业大学，2012. 3冯腾.论城乡一体化背景下农民土地财产权的保障D.山东建筑大学，2013. （作者单位：中共渭南市委党校）
