1、印度腐败问题：根源、治理与启示摘 要 腐败问题一直是印度发展道路上的一个难于治理的问题。透明国际 每年发布全球清廉指数显示，印度政坛腐败猖獗。印度政坛腐败有制度根源、历史根源、工资收入低、经济发展水平低等原因。印度国内通过反腐立法、建立反腐机构、动员民间反腐组织等手段严控腐败行为。实践证明，印度反腐努力并未取得相应成效，印度在反腐道路上要取得突破，国内反腐机构必须独立，通过严厉打击腐败，提高腐败犯罪成本，才能有效遏制腐败蔓延。 关键词 印度 腐败 反腐 作者简介：胡本海，六盘水师范学院政法系讲师，法学博士，研究方向：南亚国际关系。 中图分类号：D7351 文献标识码：A 文章编号：1009-0
2、592（2015）06-147-03 印度腐败问题已不再是一个新问题，印度人民对国内肆意横行的腐败的愤怒已达到痛恨的地步，在透明国际的“清廉指数”的调查中，印度的得分都比较低，排名靠后，2010 年在 178 个主要国家和地区中，印度得分 3.3 分（十分制） ，排名第 87 位，2011 年是 3.1 分排名第 95 位。2012 年起，统计数据采用百分制，以便更能精确地反映出每一个国家或地区得分的变化。当年印度得分 36 分，排名 94，次年即 2013 年分数和排名与上年完全相同，区别在于参与统计的国家或地区在 2013 年多了一个，共有 177 个国家参与统计。2014 年的统计显示，
3、在 174 个受统计的国家和地区中，印度得到 36 分，排名提前到第 85 位。按照统计数据解释，印度属于腐败较为严重的国家。2010 年 11 月，美国非盈利机构“全球财政廉政” （International Financial Integrity） 发布报告称，1948 年至 2008 年间，印度因逃税漏税、违法犯罪、行贿受贿等行为流向国外的非法资产高达 4620 亿美元，约为目前印度外债的两倍，而这样的“黑钱”还在以每年 11.5%的增长幅度加速外流。 一、腐败根源 （一）联邦中央集权制腐败的制度根源 印度特色的联邦制滋生腐败，而政党选举则是衍生腐败的核心环节。政党选举成功不仅可以部分实
4、现该群体的利益，同时更能改变党首的地位和命运。为了竞选成功，他们不惜政商勾结，商人通过逃税漏税、黑市交易或非法汇兑等途径获得黑钱，然后向政客交纳政治献金。政客投桃报李，以巨额公共采购项目回赠。印度联邦制下的中央集权也是产生腐败的又一温床。印度政府管理制度不透明，办事程序复杂，官僚机构对官僚事物的处理享有很大的自由裁量权，这种工作方式增加了官员以权谋私的隐患。 “政客对管理事务的干预使得官员们的政治品行逐渐沦丧”，最终导致腐败行为泛滥。印度各级政府中，主要行政长官的“长官意志”非常浓厚，长官的权威是神圣不可侵犯的，长官的言行指示，下级不得违反。下级通过行贿上级以保自己的职位升迁，同时又通过自己手
5、中职务之便，尽量索贿，以弥补行贿的支出和低微收入的不足。据透明国际 2009 年对印度民众的调查，印度人认为，政党是最腐败的机构，而政客则是最腐败的个体。 （二）独立初期配额制的遗毒 尼赫鲁政府在独立初期实行工业生产配额制，对市场活动实施管制，在这种制度下，任何进口、生产及投资行为、以及社会大部分商品的生产（农产品除外）都必须有政府官员下发的许可证、执照才能得以进行，其目的是调整国际收支和保护国内工农业生产。但配额制也导致严重腐败行为的产生，其影响一直到现在。那些拥有生产许可证的个人和集团是独挡一面的垄断者，成了独霸一方的富豪。 1991 年印度经济改革后废除了许可证制度，开放了市场，在一定程
6、度上杜绝了腐败的土壤，但竞标投资基础设施等项目建设，贿赂官员以获得建设项目的情况时有发生，因此各种许可证往往是发放到贿赂者手里，2010 年被称为印度“史上最大”电信腐败案就是配额制在新时期的翻版。 （三） 国家经济发展水平低下是导致腐败的重要成因 透明国际 2011 年指出，清廉指数排行榜显示贫穷与腐败存在因果关系。当年参与调查的 183 个国家和地区中，排名最靠前的新西兰、丹麦、芬兰、新加坡等国，与排名最后的缅甸、阿富汗、索马里、朝鲜等相比，经济欠发达国家的贿赂率是经济发达国家的两倍，也就是说，国家越贫困，腐败越严重。从透明国际清廉指数排行榜可以清楚地发现腐败严重的国家与贫困国家二者大体重
7、合，其实经济发展水平低下也是广大发展中国家腐败泛滥的共性之一。 （四）普通公务员的低工资贪污腐败的重要根源 普通公务员的腐败问题属于印度腐败问题与治理的重要组成部分。国际追踪 2009 年对印度腐败的研究报告显示，印度腐败大量发生在“草根”层面，这些腐败涉及金额相对较小，86%的贿赂者受贿额少于或等于5000 美元，只有 14%的受贿者受贿要求超过 5000 美元，77%的行贿是为了避免伤害而非获得优势或有利条件，其中包括超过 50%的贿赂是为了能及时得到自己所需的服务，如办理报关手续和安装电话等。公务员的腐败行为群体中，33%属于联邦政府公务员，30%是警察部门公务员，邦政府公务员和雇员占
8、16%，还有 10%属于城市官员， 2%为执政党党代表 。印度公务员系统有一种“连带关系” ，一个普通公务员的发展前途依赖于其“顶头上司” ，有可能跟着飞黄腾达，也可能跟着颠沛流离，在这种失去独立性的工作状态下， “腐败就成为在低薪酬的公务员生涯中至少可以获取一些回报的途径” 。另一方面在印度一个普通公务员是不大可能用正当的工资收入购买房屋、确保孩子享受正常教育和保证自己退休后能过上体面生活。他们只有通过行贿来获得好的教育、好的工作和好的前途。印度的中高级官员，警官和外交官的月薪大部分在 30000 卢比（1 元人民币约合 10.22 卢比）以上，且有各种补贴。但大部分普通公务员除了每个月的基
9、本月薪，也没有其他经济收入，因此以薪养家比较困难。印度学者谷纳尔?迈达尔也表示， “官员特别是中低层官人的低工资，是导致后殖民时代印度腐败的一个重要原因。 ” 二、腐败治理 （一）反腐立法 近代印度最早涉及反腐败的立法是 1860 年颁布的印度刑法典 ，简单界定了公务员贪污贿赂的基本概念; 1947 年印度颁布了防止腐败法 。1988 年，印度政府在总结多年来的腐败问题及反腐经验基础上，制定了1988 年防止腐败法 ，对适用群体做了详细规定。2005 年印度政府颁布信息权利法 2005 ，该法规定公众享有从政府部门获取信息的权利，政府公共管理机构具有提供信息的义务，公共管理机构必须实行电子政务
10、透明管理，向社会公众提供优质和全方位的、规范而透明的信息服务。 信息权利法 2005的颁布为印度公众获取政府信息、提高政府公众透明度提供了法律保障，被认为是近年来印度在反腐方面取得的具有决定性意义的成绩之一。2013 年 12 月 18 日，印度议会人民院（下院）通过公民监察法案 ，根据该法案，印度中央将建立一个独立的反腐调查机构，该机构有权调查包括总理在内的所有政府工作人员。该法案的通过被广泛认为具有“具有里程碑式的历史意义” ，能有效遏制泛滥成灾的印度腐败。 （二）设立反腐机构 1941 年英殖民当局成立了“德里特种警察机关” ，负责侦查涉及战争供应部门有关的贪污腐败案件。1943 年，印
11、政府又颁布第 XX号法令，赋予“德里特种警察机关”更大的权力，负责调查中央政府各部门贪污腐败案件，但该法令于 1946 年 9 月被德里特种警察机关法案所代替。1955 年，内务部成立“行政警戒委员会” ，指导和协调政府各反腐部门的反腐工作。1962 年，印度“预防贪污委员会”成立，其目的在于“考察现有的制止中央政府部门行政人员腐败的手段以提供可行性建议，确保反腐措施更加有效” 。1963 年 4 月，印度政府通过合并“德里特种警察机关”成立“中央调查局” （Central Bureau of Investigation） ，把原来的“德里特种警察机关”改为其下属的调查和反贪污处。中央调查局在
12、地方设有工作部，实行垂直管理。1964 年 2 月，中央监察委员会 （Central Vigilance Commission） 成立，隶属内政部，是印度最高反腐机构，负责对中央政府各机构在计划、执行、总结和改革各自反腐败工作方面给予指导和建议。除了“中央调查局”和中央监察委员会这两大专门反腐机构外，另一个监督和发现腐败问题的机构是主计审计长公署（The Comptroller and Audit General of India） 。主计审计长是印度会计和审计部门最高首长，由国家总理推荐，国家总统任命，对联邦议会下属的公共账目委员会负责，通过账目委员会来发挥其对国家财政经济活动的监督作用，具
13、有财政、会计和审计多重职能。主计审计长公署根据职责和监管范围的不同设置了多个主任审计局长办公室，分别负责对联邦政府部门的审计。主计审计长公署在地方各邦的分支机构称为会计长办公室，负责审计邦政府以及邦政府所属的公司、企业的收支情况。 （三）民间反腐组织参与反腐 近年来随着人民反腐意识的提高，印度国内建立了各种各样的民间反腐组织，这些组织吸收包括前法官、高级公务员以及高级军官等在内的人员加入到反腐组织中来，大大增强了民间反腐力量和反腐效率，成为政府反腐机构之外又一重要反腐力量。目前比较出名的反腐组织有：1.印度反腐败组织（India Against Corruption）;2.社会透明协会、权利和
14、行动（Association for Social Transparency， Rights And Action （ASTRA） ）;3.第五支柱（5th Pillar）组织。除了上述民间反腐组织，印度媒体及网络在反腐方面也发挥重要作用，被誉为“印度三权分立之外的第四种政治力量” 。 三、启示 印度已编织起严密的反腐法网，其反腐法制体系得到“全球廉政”组织（Global Integrity） 认可，但印度的反腐法律与实际执行之间存在很大的距离。对独立以来印度反腐实践的研究，可以为我们提供一定的借鉴和启示。 1.任何国家和地区腐败问题的产生都是综合因素的结果，不仅包括政治、经济、法律、等方面的
15、原因，也包括社会文化、历史传统等因素，因此反腐工作也是一个系统工程，需要多方面的配合，但是从马克思主义哲学的角度来分析，国家经济社会的高度发展以及国民素质的相应提高才是治愈腐败这颗毒瘤的关键。 2.反腐机构必须独立。只有建立独立的反腐机构，反腐官员才能独立办案而不受来自官僚政治的干预，印度腐败问题才有可能得到有效遏制，目前公民监察法案已经在议会通过，根据这一法案，印度中央设立一个公民委员会的独立反腐调查机构，这些举措与目前新加坡、中国香港等清廉国家和地区做法类似，不管怎样，只要认真贯彻执行，其效果应该是可以预期的，这些做法可以借鉴为我所用，当然，这并不排除执行中存在的实际困难。 3.加大对腐败
16、的严惩、严查、严防力度，提高腐败犯罪成本 从印度的腐败现状及其反腐过程看，要达到有效惩治和遏制腐败问题，必须在惩、查、防三个环节下功夫。严惩只有在“量”和“质”上双管齐下才能加大官员们的违法成本，降低官员涉腐的可能性。 “严查”的目的是让一切涉腐官员“机会均等” ，只要涉腐，就会被抓。最后，要遏制腐败，“预防”才是关键。 四、结论 广泛存在的腐败问题已影响到印度经济的正常发展，同时也影响到外国投资者在印度投资的热情。反腐是一项系统工程，需要立法、行政、司法的相互协调和配合，建立健全对腐败的监督、发现和治理机制。由于印度现有反腐法制和反腐机构不健全，执行不力，因而，短期内要扭转印度国内腐败现状不
17、太现实。可以肯定的是，印度必将继续打击腐败问题，但从目前的情况来看，印度要实现建立廉洁政府和社会的目标，必然还有很长的路要走。 注释： 透明国际（Transparency International） ，即“国际透明组织” ，简称 TI，是一个非政府、非盈业、国际性的民间组织。1993 年由德国人彼得？艾根创办，总部设在德国，以推动全球反腐败运动为己任，今天已成为对腐败问题研究得最权威、最全面和最准确的国际性非政府组织，目前已在 90 多个国家成立了分会。其研究结果经常被其他权威国际机构反复引用。它是以 CPI（清廉指数）和 BPI（行贿指数）构成的腐败指数来对国家和地区的腐败情况进行评估的。
18、 资料来源：国际追踪门户网站.http：/secure.traceinternational.org/news/pdf/indiareportpresskit011009.pdf. “全球廉政”组织是一家以世界各国的政府治理与腐败问题为主要研究内容的独立的、非营业性组织，其研究报告被世界 50 多家主流报纸所引用，同时也被世界银行、美国国际开发署、千年挑战公司（Millennium Challenge Corporation？）以及其他一些捐助机构引用，以作为评估捐助的优先顺序，其总部设在美国华盛顿。 参考文献： 1江亚平.印度重拳惩治腐败.中国宝安.2004（22）. 2美拉斐奇?多萨尼著.印度来了.张美霞 、薛露然译.北京：东方出版社.2009.21. 3秦商毅.印式民主为何向腐败屈服？.世界报.2010-12-14. 4吴永年.变化中的印度.北京：人民出版社.2010.71. 5Yan Sun，May 17-19，2006.“China versus India Why does a poor Democracy Not Do Better on Corruption？” ，Meeting Paper， P5.时宏远.印度的反腐机制及其成效.国际资料信息.2010（3）.
