1、政策网络视阈下乡村旅游政策制定建议摘要：漓江徒步游作为乡村旅游的一个个案，其政策的制定和实施牵涉各方利益。通过运用政策网络理论对参与主体进行网络分析，寻找更好的各方主体网络化互动途径，从而平衡各方利益使得政策更符合实际。 关键词：政策网络；漓江徒步游；乡村旅游 中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：16723198（2015）21018302 1 研究框架及方法：政策网络理论 政策网络理论源于网络主义（或称社会网络分析）分析法。作为社会科学现象分析范式之一，网络主义与个人主义、本质主义以及原子主义的区别在于其主要从关系和系统的角度解释人类社会现象，以紧密性（closeless） 、中距性
2、（betweenness） 、网络中心性（network centrality）为核心概念。核心观点是：政策的形成由网络社群（利益集团）的参与及互动决定，其互动的基础源于各网络社群的利益交换。随着信息化社会的势如破竹以及社会组织（包括政府组织及非政府组织）网络化程度的日益提高，网络主义也顺理成章在公共政策研究领域日渐兴盛。自 20 世纪 70 年代兴起以来，政策网络理论（Policy Network）已逐渐成为美国、英国以及欧洲其他国家政治学和政策分析领域的主流话语和研究范式。 政策网络的分类以英国学者罗茨（Rhodes）的方法为学界通说，根据成员、整合程度、资源与权利的因素可分为政策社群、专
3、业网络、府际网络、生产者网络及议题网络。如表 1。 政策网络理论为公共政策分析提供了一种多元性视角，重视公共参与、强调行动者相互依赖、资源互换的理论特色也暗合了公民社会的诉求。从 21 世纪初开始，政策网络理论被引入中国。政策网络作为一种分析范式，在研究政策个案中具有很好的脉络推演及构成分析的作用。 2 研究个案：桂林漓江徒步游政策演变 2.1 漓江徒步游政策演变 徒步漓江作为一种游览方式一直存在且由来已久。最初的漓江徒步游呈现自行组织、零散发生，自由行动等特点，作为一种民间自主活动一直未曾进入官方视野。真正使得漓江徒步游变成一种旅游项目的契机出现在 2003 年 6 月，桂林市为了摆脱“非典
4、”对旅游业的影响，由桂林市政府组织举办了“绿色健身万人徒步漓江”活动，并通过媒体广泛宣传推荐这一漓江游览形式。之后漓江徒步游经由驴友口碑相传、旅游公司组织、户外运动团体组织以及政府的鼓励等多重因素作用下迅速升温，成为漓江游览的主要形式之一。可惜好景不长，2004 年 6 月 3 日，桂林市整顿和规范旅游市场秩序领导小组办公室发布通告称：“鉴于目前漓江徒步游存在安全隐患和管理方面的问题，市政府决定从即日起暂停漓江徒步游游览项目。 ”之后，漓江徒步游转入地下隐蔽活动，旅行社和户外运动俱乐部开始以个人名义组织游客徒步，而散客自发的徒步活动从未停止。到 2005 年春夏，漓江徒步游又重现繁荣，每天大约
5、有 2000 名徒步游客进入漓江景区。2011 年 11 月 24 日广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例明确提出漓江干流杨堤至兴坪河段沿岸应当限制并规范开发徒步游线路和项目。 在漓江徒步游政策演变过程中，利益争夺从未停止。漓江徒步游沿途经过 8 个自然村和 1 个居委会，需过 3 个渡口，附近农民用渔艇、竹排载客，收取过渡费，超载、争抢游客现象严重。一些没有渡口的农民便在江边的必经之路上搭建篱笆，私设关卡，强行向游客收取“过路钱” 。一些村民自发集资建造“三无”船只，非法运营渡客。徒步游兴起之初，阳朔县物价局曾批准过一个统一收
6、取的 16 元的“过渡费” ，但因利益分配矛盾，游客在每个渡口还须要交 4 元的过渡费。2012 年 1 月 5 日起漓江公园（杨堤至兴坪）开始实行公司管理，对每张机动竹筏（可乘坐 4人）收取固定票价：杨堤至兴坪段：118 元/人；兴坪至冷水（过了九马画山）98 元/人。固定收费后，许多游客为了省钱，改变徒步路线，甚至穿过农田，对自然环境造成了更大的破坏。有些村民使用自营的游船私自拉客，出现漫天要价，强买强卖，安全无保障等不规范经营的情况，严重影响了桂林旅游的形象。 2.2 漓江徒步游政策网络互动 在漓江徒步游政策网络中的行动者主要有地方政府、旅游企业、民间组织（含户外运动爱好者协会） 、专家
7、学者、当地居民。根据其对政策形成的影响力大小划分为表 2 所示的网络类型。 在漓江徒步游政策演变过程中，由政府及其职能部门的政策社群起到的是制定政策的作用，他们握有行政权力及公共资源，能够对政策的形成起到决定性作用。府际网络是在政策社群互动的基础上形成的权力及利益博弈网络，他们是政策的影响者，对政策的形成起到关键的影响作用。专业网络由专家团体和学术机构组成，他们拥有专业知识和业内影响力，对政策的形成能够起到一定的影响作用。生产者网络是政策的作用对象，他们对政策的形成影响力弱，但是其利益与政策的实施联系最为密切。议题网络由相关媒体、民间组织和当地居民组成，他们拥有一定的话语权，但其影响力不足，其
8、观点只能通过与其他网络的互动间接影响政策的形成。 3 政策网络视阈下的乡村旅游政策形成建议 （1）政策的形成和演变有一个循环过程，在政策网络互动环境中，应当理性地将复杂的问题或目标分解成简单的单元，寻找各个单元问题的局部解决方案，综合各部分的解决方案，达到逐步完善的局部解决方案。没有一个政策是完美的，对于乡村旅游来说，由于其牵涉的利益主体广泛，运用政策网络体系制定和修订政策能够更好的平衡公众利益和私人利益，因而是相对可接受的。成功的政策互动往往基于广泛的合作和充分的讨论，确认各个参与主体的作用并以确定责任的方式固定下来。政府在网络的互动和利益的协调上应当起到组织和主导的作用。政府不应当是利益的
9、享受者，而应当是利益的中立协调者。各方代表应当认识到利益博弈不是最终目的，在维护本方根本利益的基础上解决问题才是最终目的。 （2）在网络互动中注意规则和技巧。一项政策的出台往往要历经数十次甚至上百次的讨论和沟通。在每一次讨论中都应当明确主题，制定清晰的规则。所有的参与者都被当成是权力主体，没有人被排除在外。这个过程从共享信息和建立互信开始，确定共同问题并对此达成一致意见。在陈述时应当尽可能的结构化，条理化。参与者之间互相教导，探索各自差异，发现共同点，建立互相理解的友好关系。互相让步，通过协调努力创建行动计划。参与者调动各种资源支持一致同意的行动。在调停、集体决策过程中，必须有一位训练有素的领
10、导。并非每个人都有这样的技能或是有效运用它的能力。会议应该在参与者方便的时间和地点举行。协作过程一开始必须关注共同的价值观、利益和目标，而不应强调分歧问题。关注结果而非过程。保持宽容和耐心的态度。尽最大可能的陈诉事实，鼓励参与者调配各自资源以执行决议。提高参与者对所作决定的荣誉观和拥有权。制定清晰的有时间限制的行动方案和职责分解。 （3）应对“NIMBY 综合征” ， “NIMBY”意即“not in my backyard”（事不关己） ，往往人们并不愿意接受自己居住环境的变化，除非他们能看到这一改变给他们带来的好处，这表明每个人都想从发展中获利，但不愿意承担任何风险。对于漓江徒步游途径的自
11、然村来说，村民的利益诉求各异，在议题网络互动时或者不找边际，或者私心过重。应当注重开发“乡村社区精英”的作用， “乡村社区精英”是在社区互动的某一个或几个领域拥有优势资源的一类人，他们往往是社区网络中具有一定的威望并且令人信服的人。他们既是政策网络中的直接利益群体，又是网络互动中的沟通桥梁。通过他们将利益群体的需求和语言表达和传递给其他网络参与者。他们的行动应当建立在充分理解并维护所代表的利益群体的利益的基础上，在获得共识的基础上做出决策。 漓江徒步游作为一项涉及面广，利益相关者多，实施难度大的政策，其制定、修改和执行中遇到的问题和困难只能通过政策网络群体的互动，相互博弈相互沟通来解决，这将是
12、一个长期的不断优化不断完善的过程。通过这一个案，对桂林这个旅游城市相关旅游项目的政策出台能够起到借鉴作用。 参考文献 1朱亚鹏.政策网络分析：发展脉络与理论构建J.中山大学学报（社会科学版） ，2008， （5）：192199. 2胡伟，石凯.理解公共政策：“政策网络”的途径J.上海交通大学学报（哲学社会科学版） ，2006， （4）：1724. 3David Marsh，R?A?W?Rhodes，Policy Net works inBritish GovernmentM.Oxford：Clarendon Press，1992：1011. 4朱春奎等.政策网络与政策工具：理论基础与中国实践M.上海：复旦大学出版社，2011. 5王素洁.社会网络视角下的乡村旅游决策研究以杨家埠和河口村为例M.济南：山东大学出版社，2011：245249
