1、重大行政决策程序法治化研究摘 要 重大行政决策程序法治化是指通过程序立法来规范重大行政决策权的行使，但是在程序立法的过程中，存在着中央统一的行政程序法的缺失以及地方文件中调整范围不明确，概念不统一等问题；通过杭州市的两个案例来说明重大行政决策作出过程中还存在公众参与弱，专家咨询形式化等问题，应该通过立法完善重大行政决策前的确认程序，决策中的法定程序以及决策后的监督程序来保障重大行政决策的民主性和科学性。 关键词 重大行政决策 法治化 程序规范 作者简介：王瑷琳，浙江工商大学法学院 2013 级法学专业硕士研究生，研究方向：宪法与行政法。 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009
2、-0592（2015）06-133-02 随着重大行政决策程序法治化的呼声越来越高，地方政府纷纷都在制定有关重大行政决策程序的规章或者是规范性文件。但是纵观中国目前的立法现状，存在着国家层面立法缺失，规范性文件内容表述不统一，内容设计不科学，内容涵盖不完整，调整范围不明确等问题。 对有关重大决策的文件进行文本上的分析是表面的和片面的，不能发现真正的问题所在，只有从实践出发，才能得出该文本的设计是否合理，该制度的运行是否有效。2013 年的社会蓝皮书中提到，社会还存在的大量的群体性事件，很多的群体性事件这就是因为对重大行政决策的不合理而导致人民群众的不满而产生的，说明了实践是发现问题最好的方法和
3、手段，在社会和生活和交往中，人与人之间存在着利益的冲突，每个人都在为自己的权益而奋斗着，提出与自己密切相关的问题，发出自己内心最真实的需求，而这些就是衡量一个制度好坏的核心因素。 一、问题的缘由 治堵已经成为人们密切关注的问题，在 2013 年 3 月，浙江省召开了有关治理城市交通拥堵工作的通报会，减少小汽车的使用率被认为是一种经济的调控交通拥堵的手段，而且在同年的 6 月份，浙江省法制办会同建设厅，交通厅等部门，联合召开了浙江省城市交通管理若干规定（草案）恳谈会。会上，讨论最激烈的无疑是“限牌”的话题。政府部门的种种行为引起了人民的热烈关注，坊间一直流传着关于杭州限牌各种版本的传言，期间政府
4、还多次出面辟谣。直到 2014 年 3 月 25 日晚，杭州市政府突然在举行杭州市小客车总量调控管理和机动车限行工作新闻发布会上通报，对小客车总量进行调控管理，按照杭州市人民政府关于实行小客车总量调控管理的通告的文件的规定，自 26 日起小客车实行限牌，在杭州需要买车上牌的，必须先通过摇号或者竞拍的方式取得号牌指标。之后杭州调控办又发布了杭州市小客车总量调控管理暂行规定 ，配合杭州小客车限牌的实行，实现数量的有序增长。限牌令的空降，引起大家激烈的讨论，认为政府的言行不一致，有的甚至要求审查它的合法性。政府的公信力在群众的质疑声中愈来愈低。类似的情形也出现在垃圾中转站的建立，政府在选地址的时候显
5、然没有充分考察周围的环境，更多考虑的是经济上的效益，也就侧重收集经济方面的信息，对人文社会的信息的关注较少。 从这些案例可以看出，公众对重大行政决策程序存在质疑主要是由于决策机制存在着问题。 二、重大行政决策程序在实际适用中存在以下问题 （一）公众参与的程度低 公众参与已经成为很多地方重大行政决策程序规范性文件的必经程序，行政参与权是公民为了实现自己利益和保障公共利益的一种重要的公权力，作为自己向政府表达诉求和意见的一种途径。但是从以上两个案例可以看出，公众参与在实践中却很难真正实现。限牌令的空降让很多民众措手不及，垃圾中转站的建设，民众要求开听证会，政府部门却以敷衍的态度来对待。这些现象的存
6、在主要归于公众参与制度不够健全，使得政府有很大的范围来规避公众参与。 （二）专家论证的形式化 专家这个特殊的身份，使其成为某领域的权威，其给出的意见也是该领域的风向标，是公众获取专业和权威知识的主要途径，但是重大行政决策程序中设立的专家论证环节，更多地被认为是一个形式，由于专家的地位缺少独立性，更多地认为专家只是在给政府的各种重大决策找借口或是依据，公众不相信专家给出的专门意见。 （三）决策评估的不重视 风险评估是通过数据客观衡量一个决策的可行性和科学性。由于风险评估需要花费大量的人力，物力和财力，政府有时为了自己利益的考虑往往忽略了风险评估。就如杭州垃圾中转站的建设，虽然垃圾中转站的建成能够
7、减缓城市垃圾的压力，但是在这么密集和繁华的地方建设垃圾站，对附近的小区和学校来说是一个噩梦，政府在考虑打造清洁城市的时候，不能忽略其他方面的影响，应该对经济、环境和稳定进行风险评估。 （四）合法性审查的缺失 杭州限牌令的颁发，引起了很多公众对该规则的合法性产生质疑，并且已有人提起合法性审查。合法性审查就是对重大行政决策的法律依据进行审查，主要包括程序，权限和法律文件。 由于政府信息公开制度的不完善，合法性审查的过程很多情况下是不公开的，实践中合法性审查缺失的现象非常严重，导致群众在决策作出后还对决策的合法性产生怀疑，实际上也是对政府不信任的一种表现。 三、重大行政决策程序的完善 （一）设立决策
8、前的确认程序 为了落实重大行政决策程序制度，防止行政机关自由裁量权的滥用，设立决策前的确认程序，在此之前必须明确重大行政决策的概念。由于重大行政决策是个不确定概念，它与一般行政决策只是在程度上不同，导致理论界和实务界对重大行政决策有不同的解释，对重大行政决策范围的确定尚未达成共识。各地的行政决策规定对于重大行政决策的定义一般采用列举式概括，但是列举不能够穷尽所有的情形，在实际操作中还是存在着阻力。笔者建议用定性和定量相结合的方式来确定重大行政决策的范围，根据重大行政决策的政治性、专业性、公民权利性、公共利益性，集体性和高成本性等标准来判断重大行政决策范围， 与此同时，制作年度目录来量化重大行政决策的范围。为了方便人们的查找，对重大行政决策进行分类，对不同的情形进行类型化分析，编入年度目录相对应的地方，且及时公布于众，而这一系列过程必须在程序的保证下进行才能取得效果。
