1、1城乡基本公共服务均等化问题探析【摘要】 本文阐释了城乡基本公共服务均等化的内涵，分析了造成非均等化现状的历史根源和现实因素，探讨了城乡基本公共服务均等化的实现路径及举措，以期为领导决策和改革试点提供参考。 【关键词】 城乡 基本公共服务 均等化 目前我国基本公共服务供给水平虽然明显提高，却仍面临两大难题：一是供给总量不足;二是供给在城乡的结构失衡严重。实施城乡公共服务均等化，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、全面建设小康社会的内在要求，也是我国形成惠及全民、权利平等的基本公共服务体系，优化提高公共资源配置效率的重要举措。 一、城乡基本公共服务均等化的内涵 国家基本公共服务体系“十二五
2、”规划指出， “基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务” 。关于基本公共服务内涵的界定，对将义务教育、医疗卫生、养老保障、住房与就业纳入基本公共服务范围，一般没有异议;对将公共基础设施和公共文化纳入该范围，尚有不同看法，也颇有争论。笔者认为，从公共基础设施的自身属性（自然垄断属性、公共物品属性和外部性）以及公民享有文化权利的公平性角度来看，应该把公共基础设施和公共文化纳入到基本公共服务的范围。 2基本公共服务均等化的核心是机会均等。 国家基本公共服务体系“十二五”规划也指出，基本公共服务均等化，指
3、全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。所以，笔者认为，城乡基本公共服务均等化就是指城乡居民享受基本公共服务的内容和水平的均等化（消费均等和结果平等） 、服务设施和条件及资源占有的均等化（条件均等和起点平等）以及赋予人们相同的权利和机会（权利平等及制度平等） ，不因其身份的不同享有不同的待遇，也就是政府为全体居民在基本公共服务领域提供均等可得的服务。 二、城乡基本公共服务非均等化现状 1、非均等化现状 （1）城乡居民收入差距加大。2006 年我国城镇居民人均可支配收入为 11759 元，农村居民则为 3587 元，相差 8172 元，而
4、到了 2013 年这个差距则扩大到了 18059 元。 （2）基础教育的差距。据 2012 年统计，办学条件上，农村基础教育大多数硬件还很陈旧甚至缺失，城市小、初、高的学生人均拥有的仪器设备值分别是农村学生的 4.16 倍、2.67 倍和 2.33 倍;师资队伍上，城市小学、初中的高学历教师占比为 96.33%和 82.04%，农村却仅为 65.12%和 41.55%，城乡高中高学历教师占比也存在较大差距。 （3）公共卫生的城乡差距。该差距主要体现在城乡医疗卫生机构数量和从业人员数量上。优质医疗卫生资源过分向城市和大医院集中，不到 40%的城镇人口占有近 60%的医疗资源。虽然近几年国家下大力
5、进行3城镇医药卫生体制改革，但是我们也应看到，新型农村合作医疗保障的覆盖面仍然有限，各地发展不平衡，保障水平偏低，社会医疗保险发展还很缓慢。 （4）养老保险存在差距。2012 年，城镇居民参保率除少数省份外基本均在 82%以上，农村居民仅为 18%左右;而基金收支及累计结余上，城镇养老保险基金收入为农村的 34 倍、支出为 57 倍、结余为 41 倍，差距明显。目前国家实行了合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，相信会对现状有极大改观。 （5）城乡消费支出的差距。20102012 年，城市居民居住类支出依次为 18491.1 亿元、21253.
6、9 亿元、25872.3 亿元，分别是农村居民的3.51、3.78、4.03 倍;文教娱乐服务类支出 9982.7 亿元、11066.3 亿元、12683.6 亿元，分别是农村居民的 3.85、4.04、4.37 倍;通信类支出12422.7 亿元、15676.3 亿元、19762.2 亿元，分别是农村居民的3.97、4.41、4.93 倍。这些差距能够在一定程度上反映了城乡公共文化服务和公共基础设施的非均等化情况。 2、非均等化的历史根源 （1）特殊时期下的基于城市偏向的工业化战略。在计划体制下国家实行从农村社会汲取物质财富的税费机制模式，以农促工的宏观政策造成了农村财富大量流失，加剧了城乡
7、公共产品和服务的不均等;到了市场经济时代，优先配置工业资源、优先保障城市经济发展的做法还没有太大改观，农村财富依然被城市长期剥夺，只是途径和方式发生了变化，4更加具有隐蔽性和迷惑性。 （2）农村公共服务的制度外供给。农村公共服务长期处于国家财政和农村集体组织供给（制度外供给）并存、以后者为主的财政格局，政府把从农村获取的公共资源投入到城市和国家建设中，使农村公共服务供给一直处于边缘化状态，后期虽然有所调整，但农村公共服务过度商品化、市场化，使农民的负担急剧加重。 （3）城乡二元的不对等制度。1958 年我国建立的户籍制度维护了社会公共资源在宏观上的城乡分配，同时城乡二元结构又使户籍制度的功能发
8、生了异变;此外，权利不平等特别是选举权利不平等的民主政治制度安排也导致了权利主体诉求结果的差异。 3、非均等化的现实因素 （1）城乡有别的公共财政模式。改革开放以来，我国在经济体制转轨过程中实施了一系列制度变革，在某些意义上来说反而固化和加剧了非均等化局面。特别是城乡有别的公共财政模式，建设型财政使公共服务投入总量不足，财政在经济建设方面的支出始终处于居高不下的位置;公共资金在总体上还是偏向城市公共服务，使农村自身发展能力越来越差，造成了农村公共服务水平的恶性循环;而现行的转移支付制度也对均等化起到了不应有的逆向作用。 （2）基层政府的财权事权失衡。由于分税制的实行，地方基层政府财力十分薄弱，
9、不具备为农村社会提供足够公共服务和产品的能力;而乡镇政府往往还承担着许多省级以上政府的责任和支出，现实事权远远超出财权。 （3）缺乏民主的基层决策机制。决策过程中缺乏农5民参与和监督，农民很难表达对公共资源配置和资金支出的意愿，农村的公共服务和产品供给在很大程度上取决于基层政府甚至是领导的偏好，伪农村公共服务大量出现，官员好大喜功，浪费大量有限的公共资源和公共资金。 三、城乡基本公共服务均等化发展举措 1、实行“四化”同步战略 工业化、城镇化、信息化、农业现代化是我国社会主义现代化建设的战略任务，是实施城乡一体化发展战略的科学路径，也是城乡基本公共服务均等化实现的基础。 “四化”不是孤立的，而
10、是在相互关联中发展的;“四化”的作用也不是单独发挥的，而是在融合、互动、协调中实现的。其中，关键在于推动信息化与工业化深度融合推动工业化与城镇化良性互动、推进城镇化与农业现代化相互协调、使农业更多得到城镇化、工业化支持，形成城乡一体化发展新格局。 具体来说， “四化”同步的发展可以考虑如下途径和策略：一是“三集中” ，产业向园区集中、耕地向适度规模经营集中、农民向新型农村社区和中心村集中;二是“五个一体化” ，城乡规划一体化、政策一体化、产业发展一体化、社会管理一体化和城乡生态建设一体化。农业现代化属于慢变量，其进程是“四化”同步的关键。要充分发挥工业化、城镇化和信息化对发展农业、转移农村劳动
11、力的带动作用，对加快农村基础设施建设、提高农村公共服务水平的辐射作用，实现工业化、城镇化、信息化与农业现代化协调发展，城乡基本公共服务均等化与新农村、美丽乡村建设双轮驱动。 62、创新公共财政基本制度 公共财政是指国家或政府集中部分资源，为市场提供公共物品和服务的分配活动或经济行为;公共财政是基本公共服务的必要条件和重要的物质保证，政府要提供公共服务，就必须要有财政投入的支持。 从公共财政角度看，财政支出结构不合理、基层财政自给能力不足、事权财权配置不对称和转移支付制度不完善是造成城乡基本公共服务非均等化的主要原因。因此，促进基本公共服务均等化的财政制度改革和创新就变得尤为重要。 （1）改变中
12、央与地方财政的分配关系，完善省级以下财政分配体制。中央加快制定城乡基本公共服务框架内具体制度的最低标准;鼓励省级政府加大对市县的转移支付，提高支付规模;监控地方财政运行，实施省管县的财政管理体制;建立政府、上下级间的基本公共服务问责制。 （2）改革转移支付制度。以一般性转移支付为主，配合专项转移支付，赋予地方更多的可支配资金。基础公共服务不完善的，可采用专项转移支付来实现基础公共服务的全覆盖;条件好的，更多采用一般性转移支付，地方政府则有更多的财力根据公众对公共服务的偏好进行投资决策。同时还应建立激励监督机制。 （3）调整完善地方财政支出结构和财政制度。改革财政支持经济发展的方式，财政资金向社
13、会事业、健康和教育等领域倾斜;改革地方财政管理制度，减少财政层级、调整税收机构设置;变公共财政为民生财政，加强地方政府自我发展和保障能力，建立民主的财政支出制度和程序。 （4）创新农村基本公共服务供给制度。加大对农村基本公共服务7的财政投入力度;加快配套改革，以需求为导向、发挥市场与社会的力量，提高供给效率，以信息化促进基本公共服务科技化;建立多元参与机制，政府为供给主导，采用招标、特许经营等方式将部分职能交由市场，建立政府与民间组织的合作关系。 3、推动配套制度改革 实现基本公共服务均等化的“绊脚石”除公共财政外，还有户籍、土地、金融、管理等等。只有在城乡一体化整体思路的指引下进行一系列配套
14、改革，才能使城乡基本公共服务均等化目标得以实现。这里提出一些建议，仅供参考。 （1）改革二元户籍制。在人口流动性增强和城镇化推进的背景下，户籍作为二元结构社会载体性产物的落后和不适应情况凸显（束缚人口流动、固化二元社会结构、加剧城乡贫富差距、人户分离难以管理等） ，我们应以户籍改革为支点，夯实基本公共服务均等化的基础：剥离户籍的福利性质、增加农民社会福利、逐步扩大从移民到市民的制度通道、推动与之相关的综合配套改革。 （2）创新农村土地产权制度。当前农村土地制度一定程度上影响了农业增产和农民增收，阻碍了农村基本公共服务进程。土地对农民既是生产资料，也是财产权利。在制度创新时，必须考虑能否增加产出
15、、增加财产的权利价值。这就要求我们：明晰农村土地产权并赋予相应权能（国家是土地终极所有者，集体成为维护监管者和公共服务提供者，农民拥有独立的经济主体地位和权利）;进行土地管理体制改革，土地资源市场化，合理划分权力并实施垂直管理;加强土地立法，完善现有法律8法规，提供全方位的法律服务;建立与农村土地产权制度配套的其他制度或机制，如社保、户籍、村民自治、土地市场化等。 （3）创建公共服务型政府。这也是建立城乡基本公共服务均等化的关键。2012 年 7 月国家基本公共服务体系“十二五”规划出台，明确提出“建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是全面建设服务型政府的内在要求” 。标志着我国
16、进入了民生政治政府时代，政府转型已是时代驱动。转变政府职能，变管制为服务;建立新型的政府公共服务绩效评价体系;推进事业单位分类改革，满足民众公益服务需求;强化社会管理，健全社会管理体系。 四、结语 当前，我国正处于经济社会发展的关键时期，基本公共服务不健全以及城乡基本公共服务差距已成为经济发展的主要瓶颈之一。平等分享改革发展的成果和享受基本公共服务，是每一个公民应有的权利，也是社会主义公平正义本质的体现。加快推进基本公共服务均等化，是我国实现社会主义现代化的重大战略安排，也是建设和谐社会的必由之路。 【参考文献】 1 国务院：关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知EB/OL.http：/ 87242.htm.2015-07-27. 2 项继权：基本公共服务均等化：政策目标与制度保障J.华中师范大学学报，2008（1）. 3 中华人民共和国国家统计局：20062013 年中国统计年鉴M.9北京：中国统计出版社，20072014. 4 谢焕忠：2013 年中国教育统计年鉴M.北京：人民教育出版社，2014. 5 编写组：新思想?新观点?新举措M.北京：红旗出版社/学习出版社，2012. （责任编辑：胡婉君）
