1、1公共利益层次界分摘 要 先哲亚里士多德说过“正义以公共利益为依归” ，公益的源头应溯及至宪法的价值理念，公益的界分也应从宪法的价值中寻求解决路径。 关键词 公共利益 界定 宪法价值 价值层次 作者简介：武琪静，广西大学法学院 2014 级法理专业硕士研究生，研究方向：法学理论。 中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.10.150 有一种利益的划分，来源于美国法社会学的创始人庞德是将其分为个人利益、公共利益和社会利益，其中公共利益关系到政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出主张，法律应以最小代价，尽可能地满足社会需求，法律要
2、尽可能的保护所有社会利益、并维持这些利益之间的某种平衡或协调。正如古希腊。公共利益不仅客观存在，并很早为人类所发觉其对社会生活的影响，但是社会实践经验告诉我们， “公共利益”恍如悬浮着，知道它的存在但又不知如何安放和协调，这也是理论和实践一直研究的问题。 一、公共利益的界定 这是一个争论不休的话题，社会生活的需要首先要求对公共利益的定性是必要的。我国法律法条中“公共利益”出现的频率不低，具体到2每一处的含义和使用目的也不近一致，我国法律对这个词主要有这样几种使用：一是作为行为的动机。法律表述为 “为了公共利益的需要”或“为了维护公共利益” 。二是作为行为的目的。法律表述为 “为了公共利益的目的
3、” 。三是作为行为的基础。基本表述是 “根据公共利益的需要” 。四是作为行为的前提或者条件。即以是否符合公决就是将公共利益作为司法判决的前提。五是作为对行为的限制，亦或行为的合法性标准。立法中表述为“不得损害公共利益” 。这种表述多见于民商事立法中，比如合同的订立不得损害强制性法律法规、公共利益、公序良俗，否则无效，公共利益作为一个民事法律行为合法有效的底线之一。从上我们不难看出， “公共利益”构词简单，但法律意义甚是复杂且重大。它可能是一个国家或个人从事某种行为的一个重要标准，或为行为的目的和动机，或为行动的前提和条件。 以上可以看出，从立法角度，限制某种行为可以拿出“为了公共利益” ，那在
4、适用法律中更能如此，为某私利作出某种行为，可以套用“公共利益”之名，这是一张“免死令” 。这就是目前扩大公益范围，私利对公益之名冒用和滥用的表现。从一般人性的角度也可以解读这一现象，公共利益不具有排他属性、竞争性，个人利益是“自己买单，自己享用” ，因而驱动其为维护私利而提出主张或要求，为了捍卫法律所确定的私利，为寻求救济而奔走。公共利益是“自己买单，大家共享” ，普遍心态是反正以自己的成本换来的利益也是分配广大受众，这明显不是“等价有偿” ，缺乏声张的动力，加之，人们对现实生活中公益主张途径和效果的担忧，主张公益的呼声就会微弱。政府也不可避免这一缺陷，毕竟它是由个体3组成的组织体，从决策到执
5、行是有赖于个人的参与，追求个体利益最大化是人的天然属性，同样也激励个人假借公益之名谋取私益。 关于公益的定性，目前理论上从不同角度进行了阐释。语义分析说，将“公共”与“利益”拆分，比如有人提出的“地域基础标准”理论，即相关空间内关系人数的大多数人的利益，其不足在于无法解释现实中跨地域享受该相关空间的利益的情况；也有人在看到该弊端进行理论修正，得出“不确定多数人标准”理论，即利益效果所及的范围，以受益人的多寡确定。此学说同样从在不足，容易滋生多数人暴政，忽视少数群体的利益不能称之为公共，比如弱势群体；也有学者从反向思路对公共利益进行界定，提出公共是具有非隔离性和数量占多数特质的；个人利益集合说，
6、认为公益与个人利益是相对立的，是个人利益的总和。这是一种从功力主义角度出发的观点，优点就是以量化利益的方式使其具有可操作性，可实际的个人利益的累加定不能完全等同公益。三是共同性利益说，正是对公益是个人利益的叠加这一观点的反驳，即公共利益是社会全体成员均可享有的，具有共同性。四是竞争结果说，公益的利益内容是多元的，是多种冲突、竞争的利益相互博弈后妥协达致一种平衡状态，以实现社会生活的和谐。 我国研究现状是从三种方向的阐述，一是定性与定量的界定，主要观点有：整体理论、多数利益论、利益虚空论、利益平衡论等。二是实体与程序的界定，实体界定是通过对公共利益的基本属性进行分析，由此全都标准和指引，一方面从
7、受益主体出发，探讨利益归属的公共性、不特定性。另一方面，从利益内容着手，研究公共利益的正当性，即是4否符合社会公认的价值判断，以及利益的长远性，看是否符合经济发展的盈利性。三是反向排除界定，排除商业利益、纯粹的政府及工作人员的利益等，这样的排除为公共利益的概念界定提出了新思路，同时这些利益本身又存在范围界定的问题。当然也有否认公共利益的观点，主要是因为公共利益的不确定、不可操作引起的争论。 二、对公益实质的考量 尽管公益的定性存在着一个不确定的特色，但是他们向我们揭示的只是公共利益的一般涵义。必须承认的是公益是“多数人的”是直至目前在一般情况下广为人们承认的标准，认为量化后才具有即视感。 所以
8、除此量的定性，笔者认为重点在于解释公益的本质，即公益是一种价值评判，与宪法所规定的价值理念契合，受宪法所设定的国家原则而影响公益的内容，在物质社会的变迁中产生不同的公益价值。 18 世纪的警察国家对人民权利的侵犯时无须授权的，此时公益没有存在的保障基础，随着自由主义的思潮延伸到国家管理当中，国家任务以过少干预人民生活为必要，国家任务仅限于国防和治安，此时也无须公益存在的必要，因每个人都最大限度的追求私利，国家不作为是人民的选择。历经世纪大战后，民生凋敝，人民生活好转，人民无法自力获得幸福，有赖于公共权力达成人民的福祉，故国家以积极作为方式实现国家任务。再到经济复苏后，新自由主义再次唤醒，人民再
9、次要求国家过少干预，加之，总结二战经验，对现代极权国家的恐惧，使人民认识到公益的声张对权力制约的重要意义，于是，提出国家福祉措施并非人民幸福的唯一来源，国家的有所作为是为个人谋得福祉提供空间，凭个5人努力而无法获得时，国家才可援助，这是作为一种次要的辅助性的行为。 公益价值反应了公益的本质，不同的公益制度具有不同的工艺价值，也包含相异的公益要件，如公益征收，既是公益概念也是公益制度。尽管如此公益价值的产生也是有源头的，即宪法，宪法是一个价值理念的集合体，是故穷究宪法内的公益价值，必须依据宪法精神决定公益的内涵，具体由国家任务和国家基本原则两方面来确定公益的不同层次的内涵。我国 2004 年修正
10、的宪法对土地征收的情形限于“为了公共利益的需要” ，并给予补偿。国家将公共利益的目的作为对私有财产征收、征用的前提，决定了依据宪法此款的规定，下位法有关征收征用的立法必须遵守公益价值，同时也说明，只能由立法决定，征收征用的执行权也有立法授权，行政司法的权力仅限于授权范围内，若有违反追究责任的依据就是该条文，这是顺理成章的，但是社会生活并不乐观，因征收征用引发的纠纷愈演愈烈，暴力事件层出不穷。 公益面对私益时，私益是不是就必须让步。公益的优位是否具有合理性，这也就是对公益价值的判断是否符合宪法所指。主张公益与私益对立说的认为，私益最长也超不过一生，公益是团体的利益，公益的享有，则可以因为团体成员
11、的更易并不会影响团体的存在，这是在利益享有时间上对二者的比较，其次，个人与公益存在价值位阶，公益高于私益。主张公益与私益并行说的认为，以国家抚恤贫民为例，国家抚恤贫民是为公益，同时，受到抚恤的贫民因此获的私利，也是事实。 以上学说的发源点皆以宪法价值为公益价值的指引，而且法治国家，对人们权力的保障，既必须依法而为，利益是由权利所创设，并予以保6障，人民的私利亦有人民的权利而生，也必须是受到国家认可的，这是宪法规定以限制权力，保障基本权利作为国家原则，也是公益价值的应有之意。 三、公益价值的层次 以上通过揭示公共利益的质的规定性可以发现宪法精神在确定公益内容的脉络，由于价值是一个客体之于主体关系
12、的价值评判问题，不免又怀疑它的确定性。现代宪法思潮对公益概念的认知，将逐渐由不确定多数受益人的重视，转向对公益的质量上，简言之，所谓最重要的社会利益是以宪法的基本精神来决定，及时对少数的受益人的扶助措施，也被认为是合乎现代公益理念的。上述提到公共利益是在物质社会的基础上作出符合时代的理解，公益价值是一个动态的概念，所以应以宪法理念作为公益价值界定的首要来源，因此，公益内容的原则须实践宪法所规定的各种条款，由国家任务到宪法原则，诸如法治原则、民主原则、基本权利应受尊重等，这些都是颠扑不破的立国之道，是法治国家实践宪法所应达致的最高价值。 一种公益不是只有一个价值要素构成，二者不是一一对应，相反，
13、会在一个公益上由不同的价值要素组成，有时会发生冲突。笔者认为公益内容的确定应由立法者依据宪法理念作出，行政和私法职能积极的依此法律授权范围来实施，没有确定或者确定模糊应该归于法律保留，将其反馈于立法者作出解释，立法者规定公益内容时，应尽可能避免抽象解释，而是将其具体化、特别化，使立法者所欲规范之公益的内容，在该法律条文中易于明确公益的内容、动机及范围。特别是，公益条款中7对公益需求作限制或形成人民基本权利之内容及理由，更显具体化的重要性。 以何种标准来决定这些价值标准的优先次序呢？上文已经阐述过宪法价值是公益价值的最高来源，国家任务和立国之基本原则是确定公益内容的具体参照，那么在宪法这个价值集
14、合体中价值需要如何排位才能解决公益价值的冲突问题，许多学者提出不同的观点，笔者依照与生存关系的密切程度梳理出一些价值层次，一是与人类生活的基本要素（吃穿住行等）密切相关的是最重要的，因为生命总须以来物资。二是与当下时代相联系， “量最广、质最高” ，当然，前面已经讨论过公益以人数多寡划分是有弊端的，在质的方面，以对受益人生活需要的强度而定，凡是对满足受益人生活愈需要的，亦即与社会需要愈紧密的，就是质最高的价值标准。 以上的讨论是在宪法理念之下对价值层次的一个界分，作为处理公益冲突时的参考。 公益的讨论也许还不止步，但其不确定并不能成为阻碍学者和法律人运用他们理性之思不断探讨和实践。目前的理论已
15、经不深究它的不确定性，而是在承认这一特性的基础上对其在不同层次进行评判和适用，比如除了定性和定量的分析，学者们认为对其应该从立法、行政、司法这一适用的过程进行多环节的监督和反馈，还有更具体从实体法的研究投向程序法，既然已经明确公益的抽象性，对它的价值判断在遵从宪法价值指引下，从技术层面对公益进行类别化、特定化，在变迁的社会中，如何将公益价值的变化从生活实际生活中为立法者察觉，将其通过何种8途径反馈，让立法者适应时代的步伐作出对公益价值的适当调整。 参考文献： 1陈新民.德国公法学基础理论（增订新版?上卷）.法律出版社.2010. 2袁曙宏.“公共利益”如何界定？.民主和法制周刊.2004. 3范振国.公共利益的法律界定与限制研究.吉林大学博士毕业论文.2010. 4刘丹.公共利益的法律解读与界定.行政法学研究.2005（2）.
