1、1关于供给侧结构性改革背景下处置“僵尸企业”的建议摘 要 在当前经济形势下，中央经济工作会议提出了供给侧结构性改革，其中处置好“僵尸企业”成为推进改革的重要一环。我所作为人民法院指定的企业破产管理人，已经承担了数十起破产企业市场出清的管理事务，在司法实践中对此感触颇深，更能深刻体会“快而稳”地处置“僵尸企业”对改革影响的重要意义。故本文就供给侧结构性改革背景下如何处置“僵尸企业”的问题提出几点建议。 关键词 供给侧结构性改革 执行转破产 僵尸企业 作者简介：郭少伟，江苏高的律师事务所，主任；李强，江苏高的律师事务所，律师；张瑜，南京大学法学院，硕士研究生，研究方向：法理学。 中图分类号：D60
2、1 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.096 一、处置“僵尸企业”是系统性工程，需要以市场机制为导向，政府和法院的共同努力、通力配合 “僵尸企业”是过剩产能问题最严重、最集中的体现，在地方面对着保 GDP、保就业、保稳定压力，银行不愿不良贷款显性化，法院不愿或能力上不能支撑大规模破产清算等多重背景下，市场出清机制运转不畅是当前存在的客观现实。 2而处置“僵尸企业”关系到市场主体退出和生产要素重新配置所引发的职工安置、金融债权安全、国有资产维护、非公经济保护等一系列问题，全面处置“僵尸企业”涉及面广、影响重大。中央经济工作会议特别要求，按照企业主
3、体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，制定实施一整套政策方案，实现“积极稳妥”的化解。因此， “僵尸企业”的处置是一项系统性的工程，将涉及方方面面的既有格局和利益，客观状况决定了需要政府、法院的共同努力、通力配合。 二、人民法院设立执行转破产程序，为依法稳妥处置“僵尸企业” 、服务供给侧结构性改革提供制度储备 （一）能够贯穿跨庭、跨区的管辖，通过多方协调以提高清偿率 实践中法院执行难的问题仍然存在，许多法院存在“高执结率掩盖下的低清偿率”的现象，针对这种情况，同一法院管辖的案件，可以打通执行庭、民二庭、鉴定处等部门，建立混合工作机制；不同法院管辖的案件，可以加强首次查封法院和执行财产所在地法
4、院等相关法院之间的案件流转，选择执行最为便利的法院执行。 （二）能够通过行使释明权，积极引导当事人走执行转破产程序 根据最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释第五百一十三条至第五百一十六条的规定，我国破产程序的启动系当事人申请主义，法院只有建议和释明的权利，法律并未赋予法院完全意义上的强制性启动破产程序的职权。现实情况是企业破产法出台后，破产案件不增反降，其实际效果未能达到立法者的预期。因此，需要公权力的适当介入来补充当事人申请主义，在操作上就要求法院积极行使3释明权，主动建议当事人可以申请执行转破产，并阐明启动这一程序带来的益处，实现双赢。 （三）高度重视指导性案例作用，凸显执行
5、转破产程序的效应 因破产企业涉及的资产、债权人均可能存在跨区的情形，上级法院应当重视对下级法院的破产案件审理的指导和督促，并可以根据债权人人数、债权数额和企业经营状况等标准划分出重点指导案件。例如江苏省高院依据以上标准划出十个大案，南京市中院划出十个中等案件，南京市各区法院划出十个小型案件，在法院内部建立一套系统的指导方案，规范执行转破产程序的运作以凸显其效应。 三、充分发挥政府调控职能，实现政府与法院工作的有效衔接 （一）确定政府对企业破产处置的管理职能，设立专门的协调机构 香港破产署的设置具有借鉴意义。与香港相比，去年全国共受理了破产案件 3568 件，而香港破产署受理了 18000 多件
6、，已经实际处理了17000 多件。参考香港破产署，政府可以设置专门的协调机构处理破产案件。受行政编制影响，当前在地方政府设立如香港破产署一样的破产管理局可能不现实，但长远来看在相关的政府部门设定对企业破产的管理职能还是必要的，不能将企业破产事务游离于社会管理、行政管理之外或者仅仅局限于司法管理。同时，在当下若能先行设立专门的协调机构，负责对企业破产事务的协调，动员政府各方的资源，集中力量办大事，无疑能积极推进“僵尸企业”的处置。 建议针对企业破产事务设立专门的领导小组，赋予相应的协调事宜，并将办公室设在法制办或金融办或经信委等部门，由政府主要领导亲自4挂帅，将政府职能中负责市场经济秩序的相应机
7、关都包容其中，比如：企业破产涉及到的职工安置问题，则需要政府维稳办、总工会、人社局等参与进来，各方协同处理好企业的破产案件，推进法院执行转破产程序的开展。要特别注意保护好面对繁杂矛盾的法院和破产管理人团队的人身安全，维护其依法履职。 （二）政府财政设立专项资金支持“僵尸企业”处置 针对“僵尸企业”处置普遍遇到的资金短缺问题，地方政府可以设立配套的专项资金，并根据分类备案“僵尸企业”名单，公开使用该资金的范围、标准和条件，专用于“僵尸企业”处置，以尽快完成“僵尸企业”处置的主体任务。 （三）明确税收减免扶持 企业进入破产程序以后，债务人企业已经严重资不抵债，尚结欠各种税款，现行政策下，减免这些税
8、费亦面临法律的约束，一事一议的做法又缺乏可预见性。实践中，因高额的税款缴纳制约了企业成功破产重整的案例不在少数。建议区分企业正常经营与破产清算、破产重整的税费征收政策，加大对企业破产的税收政策扶持。 （四）建立“僵尸企业”名录，登记优质资产，设立招商引资项目库 “僵尸企业”丧失商业信誉，需要退出市场，但其可能仍有有效的资产需要流动至市场重新配置，比如：一方面破产企业闲置土地和厂房，生产设备等急需处置，另一方面实践中又存在大宗土地难以分割出让、投资未达 25%的土地不能转让、违章厂房难以拍卖等障碍。建议在法律允5许的范围内政府可以立足于服务生产要素重新配置采取创新举措，登记优质资产，在“僵尸企业
9、”处置中，帮助招商引资，增加投资人的信心。（五）体系完善的配套政策供给 如何在当前情况下做好压缩过剩产能的工作，需要进一步细化措施和方法，首先需查清处置“僵尸企业”存在哪些问题。诸如：民营企业多是自然人和企业法人的人格混同，一旦企业出现问题，要追溯个人财产，导致企业家宁愿选择“跑路” ；很多企业出现问题往往是刑事和民事责任交叉，但采取先刑后民措施将延长处置时间，错过商业机会，企业很难再重整；金融机构在企业面临困难时，往往希望债务人能够快速还贷，若申请破产重整则时间跨度长，存在利益冲突；破产企业重整后信誉修复慢，很多人不愿意投资接这个烫手的“山芋” ；因破产企业欠缴社保费用，职工的社保关系无法转
10、移而限制了人员流动；再有破产企业问题集中、矛盾突出，管理人在处理破产事务中时常受到人身威胁而影响执行职务的积极性等等。 因此， “僵尸企业”的处置需要一整套体系完善的配套政策供给，而政府作为政策的制定者，应主动承担供给责任，比如：在改革金融制度方面，解决涉及重整后企业的信用重新记录问题、改革银行内部不良债务的考核问题、理顺银行内部上下沟通渠道问题、推出司法拍卖按揭贷款政策等；在社会保障制度和经济秩序方面，涉及法院、公安、国土、税务、环保、工商等诸多部门，地方政府应该提前布局，统筹考虑，出台相应的配套政策。 6四、对律师工作的建议 除了政府和法院积极推动之外，律师作为重要的法律工作者，有责任、有担当从自身业务做起，协助执行转破产程序的推进，深化供给侧结构性改革。第一，律师协会可以成立专门的破产重组专业委员会，对本市区的执行案件进行调研，为政府和法院提供“僵尸企业”的建议名单和处置方案；第二，对符合执行转破产程序的代理案件，代理律师应当积极做好委托人的说服工作，推动执行转破产程序的实施；第三，律师事务所可以对承办的所有破产案件进行大数据分析，提高业务水平和执行管理人职务的能力。 五、结语 今年是十三五规划的开局之年，政府和法院工作的良性对接对整个社会法治水平的推动意义重大；同时供给侧结构性改革的一大任务是实现资源的优化配置，为实现这一目标，政府、法院和社会各界都责无旁贷。
