1、1行政裁量权基准制度研究摘 要 本文主要阐述了完善行政裁量基准制度的必要性、行政裁量基准制度的设定原则和完善行政裁量基准制度应注意的问题，以期行政机关随着实践的发展不断完善和改进行政裁量基准制度，促进我国法治社会的建设。 关键词 行政权 行政裁量权 行政裁量基准 作者简介：罗剑铭，中国人民武装警察部队学院法律顾问，研究方向：法学、军事法理论与实践。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-035-02 行政裁量权是现代行政权的重要特征和核心内容。但近年来，行政机关执法中权力滥用的现象时有发生。因此，必须建立一套科学有效的行政裁量基准制度来规范行其执法
2、行为。 一、完善行政裁量基准制度的必要性 随着法治建设在我国的快速发展，建立完善行政裁量基准制度是深入推进依法行政，加快建设法治政府的需要，也是依法全面履行政府职能，推进行政权限、程序、责任的法定化，提高执法效率和规范化水平的必然要求。因此，完善行政裁量基准制度十分必要性。 （一）控制行政裁量权的必要 近年来，随着行政机关的行政重点由传统的管理型向服务型转变，2行政机关面临着一系列的问题和挑战。社会事务和利益关系繁杂，往往需要行政机关灵机处理。因此，在加强对政府内部权力制约的同时，赋予行政机关一定行政裁量权成其必然选择。由于法律具有局限性，与社会的变动性难以形成完美的契合，这就使得行政机关需要
3、具备一定裁量权。虽然目前行政机关的行政裁量权存在具有合理性，但是并不意味着其不受约束。因此，制定行之有效的裁量基准，能有效的控制行政机关的自由裁量权，依靠裁量基准对行政机关裁量权进行规制，可以保证行政机关的行政行为在合理的限度内活动。 （二）适应行政人员执法水平的需要 目前，我国行政执法中存在着法律制度不健全，一部分行政工作人员执法能力和水平不高，执法随意性较大等问题。虽然只是少数现象，但是在社会上也造成了一些负面影响，如近年来较为突出的城管暴力执法、行政强制拆迁的现象。因此，需要通过建立裁量基准来限权或控权。我国行政执法人员整体素质提高在短期内难以实现，国家制定和实施相应的裁量基准可以在规则
4、上对他们的行为进行引导，逐步提高执法人员的素质。同时，建立健全裁量基准可以有效防止执法人员腐败问题的产生。此外，还可以明确行政人员的责任与权力，使其在法定范围内行使裁量权。 （三）裁量基准是立法后必然产生的配套措施 法律是社会人必须严格遵守的行为规范，它的功能与性质是为社会实践来服务的。但是法律具有局限性和一定的漏洞，需要不断的完善。在法律制定和完善过程中，社会又产生了这样或那样的要求，而裁量基3准的出现是法律发展的必然，它对法律进行了补充和完善，同时也对自由裁量权起到了控制作用。由于各地方行政机关的实践和经验具有差异性，从各地裁量基准中提炼出一个适合全国范围的规则是不可取的，而且也不利于强化
5、法律的适应性和覆盖面，从这个意义上来讲，行政机关建立健全裁量基准便成为了立法的延伸工作，是行政机关必须承接的任务。 （四） 便于法院对行政行为合理性审查 行政机关明确并公布裁量基准之后，在执法过程中如若出现违反法律规定的行为时，法院可以凭借裁量基准来有效做出行政机关是否滥用职权的判断，同时还可以对行政执法人员进行一定程度上的威慑，从而确保行政人员在权力范围内合理的使用执法权。此外，行政裁量基准是以法律为依据而设定的，因此它具有较强的规范性、指导性，能有效规制执法的随意性和恣意性。同时法院可以此对行政行为的合理性进行司法审查。 （五） 给行政相对人合理的预期 行政机关行使行政执法权面对的是行政相
6、对人，行政相对人充分了解行政机关的即将采取的行政行为后，可以依照相关规定自觉规范自身的行为，从而免于行政处罚。因此，为提高行政相对人对行政机关行政行为的可预测性，行政机关设定行政处罚裁量基准并向社会公布是十分必要的。比如行政机关在对行政相对人的处罚当中，由于法律本身的局限性和漏洞，行政机关所采取的处罚行为往往会造成行政相对人的不服，建立健全裁量基准制度后，行政机关作出行政裁决时有基本遵循，可以4使行政相对人达到心理上的平和，有利于行政争议和纠纷的解决。若行政相对人不服从行政机关的行政裁决而提起法律诉讼时，法院可以参照行政机关裁量基准做出合理的评判。 二、 行政裁量基准制度的设定原则 人们在生活
7、和社会生产过程中会不断探索事物发展的规律，同时对这些规律进行总结，这些总结会对人们生活生产中的一些事物的边界和范围进行划分，从而指导人们采取正确合理的行为，这便是原则。行政裁量基准制度在制定过程中只有遵循一定的原则，才能符合事物的发展规律，从而确保制度长期有效实施。具体来说，行政裁量基准制度的设定原则主要有以下几个方面： （一）行政法治原则 行政机关行使行政执法权过程中必须要合法、公平、公正，只有严格在法律法规的范围内进行行政行为，才能保证行政行为的正当性、有效性，才能使行政相对人的信服。法律的授权是行政机关行使行政裁量权的前提，行政机关只有在法律范围内行使权力才具有合法性。之所以对行政机关设
8、置行政裁量权是为了在复杂的社会情况中确保行政机关充分运用裁量权进行行政活动，从而确保行政活动的公平正义。在设定行政裁量基准时同样要贯彻合法原则，从根本上确保制定行政裁量权的主体是合法的，并使其在法律规定的范围内设定裁量基准，同时其设定的行政裁量基准的具体各项也要以相关法律为依托，使其符合法律相关规定。 （二） 差别待遇禁止原则 5我国公民在法律面前一律平等，这是我国宪法的明确规定，而行政法的构建是以宪法为依据的，这就使得宪法中的平等原则转化为了行政法中的差别待遇禁止原则。行政机关行使权力要以法律为依据，行政行为的开展要做到相同情况相同对待，不同情况区别对待。差别待遇禁止原则是为了杜绝行政机关肆
9、意妄为的行政行为，使其行政行为受到法律的约束。 （三） 行政公开原则 行政机关在行使行政执法权过程中，除了要严格按照法律规定行使权力，还要对行政相对人和社会公开自己的行政行为。近年来，政府信息的公开越来越受到社会大众的关注，而作为行政机关的裁量基准也应成为政府信息公开的内容，并及时向社会公布。我国是一个民主法治的国家，行政公开体现出了它的民主性，它可以使公民的知情权得到充分的行使，并且还能吸引社会公民积极参与行政活动，这样在一定程度上不但防止了腐败问题的产生，还促进了我国民主政治的发展。行政公开不仅仅是简单的信息公开，它包含的内容较多，行政机关不仅要公开自身行使权力的整个运行过程，而且还要主动
10、将行使权力的机关主体进行公开，做到行政公开的多层次全方位。 （四） 比例原则 比例原则主要是指行政机关在行使行政执法权过程中，要充分处理好行政相对人和行政目的之间的关系，不仅要保护行政相对人的合法权益，还要有利于行政目的的实现。行政机关在行使执法权过程中，难免会在一定程度上造成行政相对人权益的减损，这时行政机关要有效控制对行政相对人权益的损害，将其限制在最小的范围内，同时还要确保所6开展行政执法活动能够达到行政执法的目标和预期效果。 （五） 行政权力制衡原则 根据孟德斯鸠权力划分理论，权力主要分为立法、司法和行政，通过对权力的划分，实现了三者间的相互平衡和制约，从而有效控制了因权力的集中而造成
11、权力滥用的现象。立法具有滞后性，随着社会的快速发展，社会上一些行为超出了法律规定的范围，这时会造成行政权力的膨胀，导致行政权力逐渐脱离立法权的束缚。而对行政机关设定行政裁量基准可以在行政机关内部实现制衡，对行政权力起到了一定的限制作用。因此，裁量基准的设定过程中必须要充分考虑行政权力的限制，把握好权力制衡的原则与规律，制定出一套行之有效的行政裁量基准制度。三、 完善行政裁量基准制度应注意的问题 长期以来，我国一直在努力构建一个法治社会，而行政裁量基准制度的构建是法治社会系统工程建设中的重要内容，它既可以防止行政机关行政权力的放任自流，还可以避免行政机关的主动性受到束缚。因此，政府要不断完善行政
12、裁量基准制度，应注意以下几个问题： （一） 从思想上提高对行政裁量基准制度重要性的认识 行政机关要充分认识行政裁量基准制度，要明确按照法律法规行使行政裁量权。行政机关要正确处理行政裁量权行使与控制的关系，只有合理的行使和控制行政裁量权才符合法治。行政执法主体在思想和行为上要严格按照规范行使裁量权，坚决杜绝权力滥用问题的发生。建立行政裁量基准过程中，要与政府的法治建设节奏相适应，与我国行政管理7体制改革同步进行。此外，裁量基准并不是单一形式的，要允许其多形式的存在，从而适应行政管理所面临的多样性的问题，只要其符合法律法规，能够得到社会大众的认可，便允许其存在。 （二） 依据行政行为的不同分类，制
13、定不同的行政裁量标准 我国行政机关在开展行政活动时，由于执法主体、行政相对人、执法事项不同，从而所作出的决定也不同，因此行政裁量标准的制定要以不同的行政行为为依据，体现个性化和差异性。比如在制定行政许可裁量基准时，要求它具有一定的弹性空间，如法律中没有明确规定的许可方式，那么在制定行政许可裁量基准时要规定出许可决定的具体方式。同时，行政许可裁量权所涉及的大部分事项不可进行量化，最主要的是在程序上细化许可事项，程序上的细化主要包括制定流程图、减少审批环节、压缩审批时限等，使事权及其运行规范化、法律化。此外，对行政许可裁量权的规范最有多样的手段，但要综合运用，主要采取的是削减、合并、改变、下放等方
14、式，提高执法效率和规范化水平，从根本上防范权力滥用，压缩消除权力设租寻租空间。 （三） 从实体和程序两个方面完善行政裁量基准制度 行政裁量基准制度的制定包含实体和程序两方面内容，两者是相辅相成的，不可或缺。实体上主要是指行政裁量基准制定的指导原则和科学标准，首先，要根据法律法规的不同规定制定具有差异化的行政裁量基准；其次，为避免行政机关在处理类似事件发生反复无常的现象，要重点规范行政裁量范围、种类和幅度，细化、量化行政裁量标准，保持其均衡性与连续性，有利于排除干预和不当因素的考虑，实现个案公正；8最后，在程序上，全面推进政务公开，明确具体操作流程，确保程序正当、过程公开、责任明确，防止权力滥用，提高执法效率和规范化水平。参考文献： 1梁芷铭.再论“行政裁量”概念兼谈“行政裁量”分类.钦州学院学报.2010（2）. 2缪沙琪.我国行政裁量权及其规范.宜宾学院学报.2011（5）. 3陈晋胜.行政公正存疑的必然对行政裁量权属与作用的法理学解读.山西大学学报（哲学社会科学版）.2008（2）. 4周佑勇、钱卿.裁量基准在中国的本土实践浙江金华行政处罚裁量基准调查研究.东南大学学报（哲学社会科学版）.2010（4）.
