1、1合作共治促 PPP 立法法治是改革之重器，良法是善治之前提。 近期，主导 PPP 法草案的财政部和主导特许经营法草案的国家发改委紧密合作，力图破除政策不协调难题。 PPP 立法工作已经驶入“快车道” 。 亟待立法 作为促进民间投资的重要举措，政府和社会资本合作（PPP）模式被大力推广，两年间地方计划推出的 7000 多个 PPP 项目，投资额已经高达9 万亿元。由此可以预见，未来 PPP 将成为我国基础设施和公共服务供给的主导模式之一。 尽管国家部门和地方政府大力推动，目前在很多地方 PPP 出现了“叫好不叫座”的现象，实际落地情况并不乐观，目前 PPP 项目的签约率仅 3 成。地方政府在推
2、广 PPP 时面临“观念认识转变难、规范推广运用难、社会资本寻求难、工作协调推进难、操作实施过程难、传统银行融资渠道通畅难”等困难。 PPP 项目是公益性较强、持续时间较长的项目，从立项签约到投资取得回报存在一定时滞，相较于高企的融资成本，投资收益不具备吸引力。国有企业对民营资本的“挤出效应”比较明显，目前政府和社会资本的风险分担机制不完善，民营资本对政府缺乏信任和信心，担心 PPP 项目实施过程中会受政府换人换届影响。同时，PPP 项目推进中存在着税收金2融等配套政策不完善、收益分配机制不健全、操作程序不规范等问题，一定程度上影响了社会资本特别是民间投资进入的意愿。今年以来，民间投资在全社会
3、投资中的比重出现了近 10 年罕见的下滑，显示了民间投资低迷的严峻局面。 同时，PPP 模式存在着政策文件稳定性差、法规制度不一致不衔接、实施程序及协议不规范、争议解决机制不完善等诸多问题，迫切需要在更高位阶、更高层次上进行立法。 立法难题 中国经济信息记者获悉，PPP 立法经多轮调研、研讨和修改，仍面临两大难题：一是和现有法律法规的冲突问题；二是相关部委间的行政权力划分问题。 当前 PPP 项目在实践中最大的问题是法律不健全、不完善。在世界各国的 PPP 法律模式中，大陆法律国家即民法系国家普遍采用行政法律以解决 PPP 的纠纷，如法国、德国和一些南美的国家。英美国家如英国及其殖民地则更多地
4、采用政府和投资人的合同订立，即合同契约自由的原则，属于商事法律的范畴。我国 PPP 的有关法律文件中存在着突出的矛盾，即一方面提出契约自由，重诺守信，但另一方面又强调政府作为监督者的地位。 PPP 立法难最大的原因是存在着认识不统一的问题。中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇认为，PPP 项目涉及政府、社会资本和老百姓三大主体，要着重考虑老百姓需要承担的风险和收益。 在 PPP 模式中，政府身兼“裁判员”和“运动员”的双重身份，既3是政策的制定者也是项目的参与方，对 PPP 项目的成败有着决定性的作用。项目投资者参与项目的融资、设计、运营和移交，在项目中政府与投资者是合同关系，项目的服务对象
5、是公众，三者的利益博弈需要平衡，否则会出现矛盾和冲突。 中国财政科学研究院副院长王朝才认为，PPP 模式立法有“五大难点”：一是政府与社会资本合作项目的法律适用问题；二是部门职责分工不清导致地方实施无所适从；三是社会资本对进入政府与社会资本合作项目信心不足；四是部分合作项目的财政承受能力论证和物有所值评价流于形式；五是中西部经济欠发达市县合作落地难。 立法之争 PPP 项目的利益相关方众多，各部门如何合力推动 PPP 法草案和特许经营法草案成为关键。 立法之争，在一定程度上源于政府采购法和招投标法的冲突。据悉， 政府采购法是为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效率，维护国家利益和社会公
6、共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设而制定的法律，自 2003 年 1 月 1 日起施行。 招投标法是为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，自 2000年 1 月 1 日起施行。 各级人民政府财政部门是采购活动的监管主体，国家发展和改革委员会是招标投标活动的监管主体。这也是 PPP 立法中最大的争议所在：财政部倾向于采用政府采购法 ，理由是大多数 PPP 项目需要中央财政4和地方财政补贴，政府向社会力量购买公共服务，理应纳入政府采购范围。而发改委更愿意采用招投标法 ，认为国内做 PPP 项目的基本都是工程公司，
7、对招投标法比较熟悉，对政府采购法不太了解。 财政部 PPP 中心副主任焦小平提出：“PPP 模式的推广发展有利于国家供给侧改革的顺利进行，是其重要的组成部分，所以 PPP 立法和政府特许经营更应该思想统一，要充分厘清各职能部门的权责分工，不能多权混搭，否则各自为政很容易使 PPP 立法变成水泄不通的堵车洪流，越改越忙。 ” 近期，财政部发布政府和社会资本合作法（征求意见稿） ，发改委此前曾公开发布基础设施和公用事业特许经营管理办法 ，两部委正加强合作，着手解决这一难题，推动立法。 立法共治 中国财政科学研究院院长刘尚希指出，PPP 是政府、市场、社会分工合作提供公共服务的新模式，其核心即为“共
8、治” ，这就需要重塑国家的改革治理结构，应从制度主义转向行为主义、从行政放权转向分权，从重物权控制转向重产权流动，从正面清单思路转向负面清单思维。 此外，要避免部门不协调、不统一问题，把政府与社会资本合作立法和政府特许分开考虑，才能确保立法体现出权威性、科学性、协调性、连续性。他再三强调：“未来 PPP 立法中，不能把所有权、特许权、经营权和收费权混为一谈，应该在统一法律规定的基础上再做特殊说明。 ” 财政部条法司副司长赖永添则认为，PPP 立法主要是处理政府和市场、政府和企业的边界关系，构建政府和社会资本两方面平等合作的契约关5系，树立契约精神、建立诚信政府，改善公共产品供给的体制机制。 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员谷树忠表示，PPP 需要政府和企业相互信任，采取一种比较合理的合伙制。政府在其中扮演的角色如果过于强势，企业受不了，过于弱势，会导致企业说了算，社会不满意。因此，应该将主动权交给市场，同时政府要加强监管。这个市场不是一个完全开放的市场，而应该是在政府监管下的特许经营的市场。 中国系统工程学会常务理事、北京荣邦瑞明投资管理有限公司董事长李伟提出，PPP 立法要解决的核心问题，可能就是合作问题。合作的研究也许是把权力关进笼子的关键。
