1、1集体建设用地使用权流转中农民收益权保障研究摘 要 随着城市化进程的加快，集体建设用地表现出强大的市场供应能力。但由于我国相关法律规定较为模糊，加之村集体成员信息闭塞，村领导集体滥用职权私自流转集体建设用地的现象严重，造成了村集体成员在集体建设用地流转过程中处于弱势地位，权利容易受到损害。本文认为设立土地管理委员会，集中管理农村集体建设用地流转事务，具有重大现实意义。 关键词 集体建设用地使用权 农民收益权 土地管理委员会 作者简介：丰江、洪志峰，内蒙古大学。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-221-02 一、农民权益受到损害的表现形式
2、经过对呼和浩特市周边部分村落的调研发现，村委会领导滥用权力，私自交易村集体土地的现象严重，而交易的土地类型中，包含了大量的集体建设用地，损害了村民的收益权。其交易模式通常有两种，一种是采用村委会以土地作价入股的形式参与到投资开发中，一种是村委会变相成立投资开发公司，进行土地的开发利用。无论是哪一种形式，流转土地时的收益部分补偿了被占地的农户后，绝大部分集体建设用地使用权收益并没有给村集体成员分发。 二、产生上述问题的原因 2“由于我国农村实行人民公社化的历史原因，集体经济组织已基本不存在。人民公社解体后，农村恢复乡、村和村民小组体制，从法律上讲，乡、村和村民小组不是集体经济组织，更不可能成为集
3、体土地所有权主体。 ”虽然我国在新修订的宪法 、 物权法 、 土地管理法中，都分别提到了集体经济组织，力图建立“政社分离” 、或者称为“政经分离”的管理模式，然而对集体经济组织具体的权利与义务并没有作出明确规定，造成了目前村民委员会代行集体经济组织权利的状况。由于村民委员会的性质是基层群众性自治组织，作为基层的行政管理者，其不应当直接参与到具体的土地交易中，但目前总是出现管理者与参与者为同一人的情况。为了解决这一问题，根据我国目前的立法导向，应当增强集体经济组织的组织运营管理能力，具体负责农村集体土地管理、经营的相关事务。 三、目前有关该问题的相关探讨 目前，已经有学者提出构建新的集体土地所有
4、权主体（可称之为“集体土地管理委员会” ）作为集体土地管理主体。并且有学者将这一组织进一步细化，提出了建立和完善集体土地所有权主体（“集体土地管理委员会” ）的治理机制需要建立集体土地所有权主体的权力机关、决策机关和监督机关。但是尽管有这样类似的论述，但是并没有完全将土地管理委员会的权利与义务关系阐释清楚，并且并未充分讨论在设立土地管理委员会后其与基层政府以及村民委员会之间的关系问题。本文试图从这一角度进行探讨。 四、土地管理委员会 3（一）土地管理委员会的性质界定问题 1.土地管理委员会是一种集体经济组织。集体经济组织虽然在计划经济时代较为盛行，目前村集体中集体经济组织的数量并不是很多。我国
5、在宪法 、 民法通则 、 物权法等相关法律中均规定了集体经济组织这一名称，并且赋予了其一定的权能，说明集体经济组织在我国目前是有存在的合理性及空间的。 2.土地管理委员会是一种具有法人特征的组织。我国民法上的主体，主要由自然人、法人、非法人团体构成，由于在具体的制度构建中，集体经济组织要作为独立的民事主体参与到集体建设用地使用权流转市场交易当中，因此将土地管理委员会界定为具有法人性质的组织较为合理。其次，从法人资格的构成要件上讲，法人的成立一般需要依法成立、有必要的财产和经费、有自己的名称、组织机构和场所、能够独立承担民事责任。土地管理委员会的设立基本满足上述条件。 （二）土地管理委员会的权利
6、与义务 经过对相关法律条文的整理，目前我们国家的法律体系中，主要规定了集体经济组织拥有以下各项权利义务： 1.经营的权利和义务。根据我国民法通则和土地管理法的相关规定，我国集体经济组织享有对集体土地的经营权。具体落实到建设用地使用权方面，我认为具体的制度构建应当包含以下内容。首先，经营的方式问题。主要包含出让、出租、抵押、入股等。而出让、出租、抵押、入股又包括单独出让、出租、抵押、入股和随房转让、出租、抵押、入股。根据我国目前土地管理法的规定，无论是哪一种经营形式，4都只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设这几种情形，这是对经营权的极大限制，也造成了国有建设用地与
7、集体建设用地不平等的流转地位，在今后应当加以改进。其次，流转事项的决定权问题。我认为具体的建设用地使用权流转时，应当分为两类情况，一类是涉及宅基地性质的建设用地，此类建设用地在流转时无需召开集体会议，由成员个人通过登记自行进行流转，收益除必要税费外也应当归个人所有。另一类涉及非宅基地性质的建设用地，例如乡村公路的基础建设用地，此类地如需流转，需要经过全体成员会议的表决通过，具体的表决方式应当按照各村的实际情况来制定。 2.管理的权利和义务。根据我国民法通则和土地管理法的相关规定，集体经济组织拥有管理的权利。具体落实到建设用地使用权方面，我认为应当包含下述内容。首先，包括对土地管理委员会参加成员
8、的登记与管理。对于土地管理委员会的成员资格应当做出严格的限制，哪些成员具备土地管理委员会的成员资格，在哪些情况下又会丧失成员资格都需要做出具体的规定。另外，由于目前我国城市化进程的加快，城郊村外来人员较多，并且有些属于常住居民，对于这部分流动人口如何确定其权利义务应当有明确的规定。其次，对于村内集体建设用地的类型、权属应当有明确的记载。根据法律的规定，集体土地上的建设用地包括宅基地、乡村（镇）企业用地、公共基础设施用地、公益事业用地几种用地类型。因此对于不同类型的土地应当做出严格区分。再次，对于相关政策文件以及土地流转交易信息应当构建公共平台，方便成员查阅。 3.综合整治的权利和义务。根据土地
9、管理法第四十一5条规定，国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。据此，我认为，土地管理委员会作为集体经济组织，应当履行综合整治的权利和义务。在符合相关法律政策规定的前提下，合理规划分配村集体成员用地。杜绝分配不均的情况，做到人、财、地、物协调一致，在遵守保护耕地的原则下，逐步改善集体经济组织成员的收入状况与生活环境。 （三）对土地管理委员会的法律规制 除上述通过设定权利和义务来规制土地管理委员会以外，为了更好实现土地管理委员会的优越性，还必须找到土地管理委员会
10、在相关法律法规中的规制路径。 1.加强土地管理委员会经济财务的会计管理。土地管理委员会应该按照会计法的规定，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员，或者委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账，并对其设置的会计账簿的真实性、完整性负责，违反会计法规定的，按会计法相关规定负相应的法律责任。 2.将土地管理委员会的经济活动和财务收支情况纳入到国家审计机关的审计范围。一方面，土地使用权除了具有财产属性外，还具有资源属性，因而不能简单地作为私人权利，其同时还关乎公共利益；另一方面，土地管理委员会的经营活动关乎广大的弱势群体农民的利益，也关乎基层的稳定。因此土地管理委员
11、会的经济活动和财务收支不能等6同于普通企业法人。将土地管理委员会的经济活动和财务收支情况纳入到国家审计机关的审计范围，有利于维护土地管理委内部的经济财务秩序，保障其健康运行，维护集体成员利益和公共利益。审计机关依据审计法规定有权要求土地管理委员会提供财务收支报告，土地管理委员会应当配合审计机关的审计工作，违反审计法相关规定的行为，依审计法规定负法律责任。 3.赋予集体经济组织成员独立、自由的诉权。首先，集体经济组成员对土地管理委员会违反土地管理委员会和集体经济组织成员约定和集体经济组织成员利益的决议或行为，有权直接向法院请求予以撤销，损害土地管理委员会或集体经济组织成员利益的，可以请求行为人负
12、赔偿责任。其次，对于土地管理委员会和集体经济组织成员之间的土地使用权争议，集体经济组织成员可以直接向法院起诉，而不用先经人民政府处理。土地管理委员会和集体经济组织成员之间的土地使用权争议作为平等主体间的财产流转争议。这样做具有理论和实践的正当性与合理性。4.建立民主议事机制和经营财务查询与公开机制。将土地使用权交由土地管理委员会经营运作的集体经济组织成员，有权通过适当的途径与方式有效地参与土地管理委员会的决议。关系土地管理委员会和集体经济组织成员重大利益的事项，或土地管理委员会和集体经济组织成员约定须由集体经济组织成员参与决议的事项，必须由集体经济组织成员参与，并按一定的程序决定和通过，否则不
13、生效力，利害关系人可以请求法院予以撤销。对于经营财务状况，土地管理委员会应当定期全面公7开，接受集体经济组织成员的询问和监督。 （四）土地管理委员会与其他组织间的关系问题 1.土地管理委员会与基层政府之间的关系。在土地管理委员会设立后，乡镇政府的公共管理和服务职能应当得到强化，而经济组织职能相对应当逐步减弱。应当逐步降低乡镇政府直接参与到具体的土地交易关系中的程度。就目前的现实情况，开发商、乡镇政府、村委会三者处于农村集体土地流转关系的主体地位，尽管乡镇政府不是合同的直接当事人，但往往背后有着很大的关联。一方面土地管理委员会在符合相关地方政策的前提下，应当接受乡镇政府的行政管理，履行相应的审批
14、手续。而另一方面乡镇政府应当按照土地管理法第四十一条的规定，组织农村经济组织进行土地利用的总体规划。并履行其相应的土地管理职能。并且根据相关学者的总结“基层政府可以为农村集体经济组织提供的服务主要有：一是政策服务。二是信息服务。三是技术服务。四是法律服务。 2.土地管理委员会与基层自治组织的关系。在独立的集体经济组织建立之后， “村委会应突出其基层民主和村民自治功能，转变其在农村集体财产经营管理方面的功能，把原来承担的具体经营管理集体资产的职能剥离出去，使之成为单纯的村民自治组织” 。根据中华人民共和国村民委员会组织法的相关规定，村委会应当履行的主要职能为人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育
15、等职能。并且依照该法第八条第三款的相关规定， “村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营8体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。 ”因此土地管理委员会与村民委员会在管理职能方面应当施行分离，并且在具体的人员设置安排上，同一人员不能兼任两份职责，不能既在村民委员会工作，又在土地管理委员会工作，从而避免权力的交叉。 注释： 刘芙、易玉.农村集体土地所有权制度的法律探讨.农业经济.1998（8）. 吴越、沈冬军、吴义茂、许英，等.农村集体土地流转与农民土地权益保障的制度选择.北京：法律出版社.2012.47. 罗猛.村民委员会与集体经济组织的性质定位与职能重构.学术交流.2005（5）.
