1、1检察机关提起环境民事公诉的思考摘 要 当前我国处于环境污染事件高发期，在加大对该类案件刑事打击的同时，也需要采用诉讼手段追究行为人的民事责任。本文在区分公益诉讼、环境公益诉讼和环境民事公诉概念的基础上，从合理性、优势性论证入手，提出由检察机关实施环境民事公诉是相对合理的路径选择，同时从环境民事公益诉讼的范围和条件、检察机关的诉讼权利和限制、举证责任及诉讼时效等方面对如何构建该项制度提出了可行性建议。关键词 环境污染 检察机关 环境民事公诉 作者简介：林玲玲，温州市人民检察院。 中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.338 一
2、、引言 我国目前正处于突发性环境污染事件和环境资源破坏事件的高发时期。近年来，在最高人民检察院的统一领导下，各地检察机关加大了对破坏环境资源罪的打击力度。但是检察机关运用法律手段保护环境不仅仅限于刑法手段，采用民法手段保护环境资源免受破坏亦非常重要。在对于侵害公共环境权益的行为人课以刑事制裁的同时，亦需采用诉讼手段追究他们的民事责任，方能更好地保护环境。此种由检察机关提起的非刑事公诉即为环境民事公诉。 2刑事公诉是检察机关的主要职能，也是检察机关行使法律监督权最常见的表现，这是保护社会公共利益、维护公法秩序的需要。但是，我们不能忽视在民事诉讼领域存在着更为普遍的公益维护问题，民事法律体系的日益
3、完善为运用法律手段保护社会公益奠定了基础，社会对公益诉讼制度的需求逐渐显现，环境公益诉讼是公益诉讼的重要组成部分。检察机关作为法律监督者和社会公共利益的维护者，参与环境公益诉讼，是其天然职责所在。 二、检察机关提起环境民事公诉的合理性 建立环境公益诉讼制度已成为目前社会各界的共识，但是以何种具体模式实施却存在较大分歧。许多人都主张彻底学习美国环境公民诉讼制度，以普通公民和环保组织作为原告提起环境公民诉讼，认为检察机关提起环境民事公诉是公权力对私法自治的侵犯和干涉，此种观点实际上就是否认检察机关具有民事公诉权。实际上，民事公诉是大陆法系检察制度的悠久传统，是我国社会主义检察体制建立之初就确定的一
4、项重要制度，现行民事诉讼法第 55 条只是对提起公益诉讼的主体规定为“法律规定的机关” ，对检察机关的主体地位并没有明确规定，但从中央目前批准开展的环境公益诉讼试点来看，检察机关具有提起环境民事公诉的主体地位应是无可置疑的。 我国检察机关提起环境民事公诉的合理性是由检察机关的性质职责所决定的，也是现代私法发展要求国家公权力监督干预私法活动的必然结论。 私法自治原则从 18 世纪至今一直都是私法的基本原则，但是进入 203世纪以后，人们已经充分认识到这一原则并不是绝对的。现代私法的发展，承认国家对私权的行使可以进行监督和干预。这种监督和干预并非排斥民法、商法等法律的私法性质，并非简单粗暴地否定私
5、法自治原则，而是预防和阻止借口私法自治而实施侵害社会公益的行为。 这种监督和干预可以通过法律手段和行政手段进行。因为法律手段具有更多的程序正义和救济机制，现代法治越来越多地要求国家通过法律手段对私法领域进行监督和干预。而通过法律手段进行简单干预的主体，必然是公益的守护者检察机关，这是大陆法系各国所坚持的法律传统。另一方面，检察机关监督、干预私法活动的重点，是保护国家利益和社会公益，而不是对每一个民事案件都进行监督和干预。法、德、日等国都在成文法中规定了检察机关参加民事诉讼的案件类型，或在司法实践中形成了参加民事诉讼的侧重点，即侵害国家利益和社会公益的民事案件 。和大陆法系各国立法例赋予检察机关
6、法律监督、公益维护的职权类似，我国宪法第 129 条赋予检察机关全面的法律监督权，检察机关因而成为法律秩序的代表和国家利益、社会利益的维护者，环境权益的公益性理所当然地属于国家利益和社会公益的范围，因此检察机关提起环境民事公诉自然具有了充分的合理性。 三、检察机关提起环境民事公诉的优势 检察机关提起的环境民事公诉，相较之公民个人和环保团体提起的普通环境民事公益诉讼，具有明显的优越性，更符合我国目前的国情。 作为现代环境公益诉讼鼻祖的美国环境公民诉讼，是在一系列单行环境法律和司法判例的基础上建立起来的，这些法律和判例赋予“一切4人”以环境诉权 ，在理论上将提起环境公民诉讼的公民个人和环保组织称为
7、“私人检察官” ，意指他们在提起此类诉讼的时候地位等同于检察官一般，这种说法形象地反映了美国环境公民诉讼制度下起诉主体的广泛性和参与性，实践也证明了美国公民个人和环保组织积极参与环境公民诉讼推动了环保事业的发展和环境法律的贯彻执行。但是，以美国环境公民诉讼为模板在我国建立由公民个人和环保组织主导的普通环境民事公益诉讼，目前并不可行。 我国大部分社会公众不但严重缺乏通过诉讼手段维护环境权益的意识，而且法律知识掌握水平较低，不具备通过诉讼维护环境权益的能力，在与实施了环境污染行为的企业进行诉讼时，公民个人更是显得力量单薄。 至于环保组织，也存在着类似的问题。虽然它们和普通公民个人比，拥有更多的人力
8、物力财力，因而也具有更好的诉讼条件，但是我国目前并没有多少类似于美国的纯粹民间环保组织，大部分环保组织由政府直接组织、赞助和领导，具有浓厚的事业单位色彩，与行政机关有着密切的联系，缺乏强烈的提起环境公益诉讼的内在驱动。纯粹的民间环保组织，主要分布在东部沿海少数发达城市，起步晚、数量少、活动范围有限，不能满足提起环境公益诉讼的需要。而且这些民间环保组织素质能力参差不齐，某些组织甚至没有按照民政部门要求进行登记，这些组织是否具有存在资格都成问题。另外，为特定目的成立的环保组织较多，这些环保组织是否只能在成立目的范围内提起环境公益诉讼？环保组织的地域性是否影响它们提起环境公益诉讼的地域性？从目前的情
9、况来看，5如果希望我国环保组织像美国环保组织那样，成为环境公益诉讼的中坚力量，为时尚早。 相比较普通公民个人和环保组织，我国检察机关在提起环境民事公诉时具有极为明显的优势。 第一，我国各地检察机关在实践中已经成功地进行了多起环境民事公诉的实践，取得了良好的效果。检察机关积累了丰富的实践经验，而且现有促进检察工作的各项机制可以马上适用于民事公诉活动。如办案质量考评机制、对承办人的奖惩机制、办案流程运作机制、检察委员会监督机制等等。 第二，我国检察机关已经培养造就了一批从事民事行政检察业务多年，熟谙民事法律法规和诉讼技巧，业务经验丰富的检察人才。这是公民个人和环保团体所不具备的人力资源。 第三，检
10、察机关作为国家公权力机关，依职权行使法律监督权，在提起环境民事公诉时，如欲向有关部门调查取证，比较方便。这是公民个人和环保团体以私权主体身份提起诉讼时根本不能具备的优势。 第四，目前我国各级检察机关按照行政区域划分进行设置，有利于检察机关对本辖区内环境污染和破坏事件提起民事公诉，可以充分调动利用现有检察资源，在诉讼管辖上也甚为便利。 最为重要的一点就是，检察机关在提起环境民事公诉时，完全处于超然的公益守护者立场，容易给人以公正公平的形象，可以最大限度地避免公民个人和环保组织在提起环境民事公益诉讼时公益私益难以严格区分所带来的诟病。 美国环境公民诉讼制度作为现代环境公益诉讼的滥觞，其建立的本6意
11、是非常值得我们赞赏的，将环境公益诉讼原告资格空前扩大非常有利于环境法律的贯彻实施，有利于环保事业的开展。但是这一切都必须建立在发达的诉讼制度、悠久的诉讼文化、良好的诉讼意识的基础上，不能人为跳越法治的发展阶段而东施效颦。我国在未来时机成熟的时候，可以逐步扩大环境公益诉讼的原告资格，但是现在由检察机关提起环境民事公诉仍然是推动环境公益诉讼在我国发展的最好进路，这是对大陆法系民事公诉传统的继承和发扬，是由我国国情和法治水平所决定的必然选择。 四、构建检察机关提起环境民事公诉制度时应当注意的几个问题 检察机关提起环境公事公诉本质上是在行使诉权和法律监督权以维护社会公益，是特殊意义的原告。检察机关不是
12、环境污染与资源破坏的直接受害者，只是以公益守护者或公众代言人的身份提起诉讼，本身不享有实体权利，所以在进行制度设计时应当注意以下几个方面的问题： （一）限定提起环境民事公诉的范围和条件 对检察机关提起环境民事公诉必须规定一定范围的条件加以限制，避免检察机关提起公诉的随机性，免除侵犯行政机关环境监管权之嫌疑。而且，检察资源是有限的，必须集中精力解决以下两种问题：一是影响恶劣、破坏环境公益较为严重的重大环境污染事件，二是虽然行为没有造成现实的环境污染，但是存在着可能造成重大环境污染威胁 。在行政机关监管不力、无人起诉的情况下，检察机关应当提起环境民事公诉。也就是说，环境民事公诉应当是一种后发的司法
13、救济程序。 （二）检察机关提起环境民事公诉时享有某些特殊权利 7检察机关在提起环境公诉时，虽然和一般诉讼当事人一样享有诉讼权利并承担诉讼义务，但是检察机关在诉讼中不应承担诉讼费用，也不应当允许被告进行反诉。 （三）检察机关提起环境民事公诉的诉权限制 由于检察机关在环境民事公诉中享有一定的特权，所以也应当对检察机关的诉权加以必要的限制，保证各方利益的衡平（毕竟民事公诉和刑事公诉是不同的） 。这些限制应当包括：一是不可随意撤诉；二是不可自愿和解；三是不适用调解原则；四是承担一定的败诉责任，如果检察机关滥用诉权导致他人不必要的损害，应当允许受害人请求国家赔偿。 （四）举证责任和诉讼时效 现行环境民事
14、诉讼中适用举证责任倒置的原则，即对于损害结果由受害人进行举证，对于污染行为和损害结果之间的因果关系由加害人进行举证。在进行环境民事公诉时应当继续沿袭这一原则，检察机关的人力物力可以较为圆满地解决这一原则中要求起诉方（受害人）应当证明损害事实和损害行为的举证问题。 现行普通环境诉讼的诉讼时效为三年，但考虑到环境民事公诉案件具有特殊性，案件涉及范围较广、社会影响严劣、损失后果较大，依据最高法适用民事通则的相关规定精神 ，环境民事公诉的诉讼时效应当不受限制，这样更有利于生态环境的有效保护，同时也可以对环境违法行为人给以足够的威慑。 注释： 肖扬.当代司法体制.中国政法大学出版社.1998.8. 8如
15、 1970 年清洁空气法 、1972 年噪声控制法 、1973 年濒危物种法 、1976 年资源保护和恢复法 、1977 年清洁水法 ，判例有1972 年塞拉俱乐部诉莫顿案、1972 年塞拉俱乐部诉洛克修斯案、1986 年日本捕鲸协会诉美国鲸鱼社团案、1992 年鲁坚诉野生生物保护者案等等，这些法律和判例树立了美国环境公民诉讼的起诉资格、诉讼程序等制度架构。 王名扬.美国行政法.中国法制出版社.1995.620-628. 需要说明的是，不能简单地以经济损失的大小作为衡量是否为“重大”的唯一标准，对后代的影响、对非物质利益的损害都应当加以考虑。最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见第 170 条规定：未授权给公民、法人经营的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。这体现了国家利益优先的思想，同理社会公益也应当被置于优先地位来考虑。
