1、1论我国一般地方立法的完善摘 要 2015 年首次修订的立法法赋予“设区的市”地方立法权，意味着更多主体享有地方立法权。将地方立法权范围扩大有利有弊，一方面，扩大地方立法权可以赋予地方有针对性地处理本地方事务的权力；另一方面，新增设“设区的市”这一立法主体没有立法经验，是否能把握立法权则是个未知数。本文将通过分析目前一般地方立法的现状讨论其存在的普遍问题并提出完善建议。 关键词 一般地方立法 立法评估 特色 公众参与 作者简介：杨杨，中国海洋大学法政学院，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。 中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.
2、06.362 一、一般地方立法的相关理论 （一）一般地方立法的普遍性 一般地方立法普通性更加鲜明。一般地方立法的任务繁重，是我国地方立法中调整对象最丰富、调整手段最多、调整范围最广泛的立法。省、自治区、直辖市、较大的市和设区的市，都具有一般立法权。一方面，一般地方立法需要与上级法律、法规原则相一致；另一方面，又要在解决本地实际问题且是必须以立法方式解决的问题。 （二）一般地方立法的立法权 2一般地方立法的立法权主要包括制定和变动地方性法规和地方政府规章这两项。制定和变动地方性法规是一般地方立法的首要的立法权，制定和变动的地方性法规的立法机关是省、自治区、直辖市、较大的市以及设区的市的人民代表大
3、会及其常务委员会。 制定和变动地方政府规章是一般地方立法的一项常规立法权，享有地方政府规章立法权的是省、自治区、直辖市、较大的市和设区的市的人民政府。地方政府规章是我国法的形式中位阶最低的一种，但其数量众多、调整范围大、规范内容具体，因为地方政府在进行具体行政工作时，更依赖地方政府规章。 （三）一般地方立法的范围 一般地方立法的范围关系到可以立什么样形式的法，可以就哪些事项进行立法，与中央立法的界限如何确定等方面，避免争权、越权或推脱等情况。根据立法法第 73 条规定，地方需要根据实际情况并属于本地方事务才能作具体规定，若国家尚未制定法律、行政法规，且该事项不属于法律保留事项，地方可以根据具体
4、情况和实际需要制定地方性法规。需要注意的是，设区的市的仅对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面有立法权限。 根据立法法第 82 条规定，地方政府规章的立法目的在于细化法律、行政法规、地方性法规等上级法律文件，使其变的具体，具有更强的可操作性，大致来说可以概括为发展本地经济、城乡建设、医疗、教育、科学、文化、居民生活等方面。 二、一般地方立法存在的问题 3（一）一般地方立法存在立法重复、抄袭现象 根据立法法第 73 条规定，地方性法规对上位法已经明确规定的内容一般不作重复性规定。除去必要的重复之外，重复立法在后果上具有危害性，它在损害中央立法权威的同时也会抑制地方立法应有的功能，还会造成
5、立法资源的浪费，徒增运行成本。虽然重复立法能够保持立法的“一致性” ，也肯定不会对上位法构成抵触，但是其违背了不同层级立法的逻辑性。 一般地方立法还存在抄袭的现象，立法抄袭是指不同地区地方性法规的不适当照搬的情况。立法抄袭的危害性较之立法重复相比，要更为严重，它会导致一般地方立法的灵活性、针对性、适用能力大打折扣，严重影响一般地方立法质量的提高，延缓法律的进步。 （二）一般地方立法的冲突 立法冲突包括越权立法和与上位法相抵触的情形。前者例如增加了法律、行政法规未规定的事项，主要表现为处罚、收费等方面，后者则表现为对法律、行政法规明确规定的事项作出了其他不一致的规定。立法冲突会削弱法律在公民心中
6、的权威性，也不利于公民利用法律进行行为预测。一般地方立法应遵循不抵触原则，不得与宪法、法律、行政法规具体条文相冲突，也不得与其实质精神、基本原则相违背。 （三） 一般地方立法缺乏地方特色 一般地方立法要求地方立足于本地实际情况，这就要求地方立法应当本行政区域的特色。自治立法、特殊立法因其调整对象和范围的特殊性，在这方面表现较好，而一般地方立法在整体上未能良好地反映本地4区对立法调整的需求，在风俗、民情方面体现尤为明显。 一般地方立法缺乏特色就会贬值，一般地方立法要针对本地区具体、实际情形对立法调整的需求程度，有较强针对性，把立法与现实需求切实结合起来。 （四）一般地方立法评估制度不完善 我国地
7、方立法机关对立法评估重视程度不够，尤其是立法前的评估。立法前评估的目的在于决定某一立法项目是否必须通过立法才可以解决，对其进入立法程序的必要性、效率性、有效性、公平性以及成本等方面进行科学、客观的考量，有效的立法前评估可以减少立法资源和成本的浪费，遏制过度立法，对保障地方性法规的合法性和协调性有着重要作用。在这方面，很多一般地方立法机关并没有进行充分的论证和科学的规划。 立法后评估则有利于客观公正地检验已实施的地方性法律、法规，能够及时、全面地总结立法经验，准确地发现某项立法技术上存在问题并提供修改和废止的科学依据，积极促进已经制定法律、法规、规章的修改与清理。目前一般地方性法规、规章实施以后
8、，相关评估机制并未配套建立，或是评估制度不全面、不及时，导致立法实施效果来源不科学、不准确，也不能为以后立法提供可参考的反馈。 （五）一般地方立法程序不科学 一般地方立法程序不完善主要体现在草案的提出和制定阶段，主要表现为立法规划或立项存在缺陷，缺乏相应的标准，论证不够、随意性强以及地方保护主义倾向较为明显等方面，尤其是地方政府规章立项中，5部门利益倾向严重。在地方性法规、规章的起草方面，公众参与工作不到位，影响地方性法规、规章的适应性。 三、 关于完善一般地方立法的建议 （一）一般地方立法主体应树立科学立法观念 一般地方立法机关比其他地方立法机关承担这更繁重的立法任务，应当树立科学立法的观念
9、，尤其是在立法法的修订后，有权立法的一般地方主体增多，更应当重视立法初衷、摸清立法需求再进行立法，而非盲目立法。 立法权下放到地方的初衷是为了限制和规范政府的权利，让地方政府在上位法缺位且有必要的情况下，在自己制定的地方性法规或者规章的规定范围之内行使权利，从而杜绝地方政府下发红头文件自行创设行政权力的违法现象，而非是赋予地方尤其是一般地方政府更大的权力。盲目立法、越权立法都是违背科学立法原则的表现。 （二）规范一般地方立法程序 首先，应当规范一般地方立法的启动机制，对地方性法规案或立项的提出设定标准，并进行充分的调研，通过立法论证进行筛选，对可以使用其他调整手段的事项予以否定，对有必要、紧密
10、结合地方实际情况的事项予以批准，避免无意义的立法项目启动，节约立法成本。例如，以经济建设为发展目标的地方应将立法资源倾向经济立法方面，而经济发展水平较高的地方，往往大气污染、交通拥堵的情况比较严重，其立法资源应当向社会管理立法上倾斜。 其次，应当在立法程序上体现民主性、公开性、科学性，一般地方6立法尤其应当注重在立法过程中的公众参与，前文提到过一般地方立法有缺乏地方特色、存在立法重复和抄袭现象，而公众参与可以很好地解决这个问题。公民参与可以约束公共权利自身利益的片面追求，可以克服地方保护主义或部门倾向，对树立地方性法规、规章的权威有重要作用，对于立法结果的认同、执行和遵守也有帮助。保障立法过程
11、中的公众参与也是立法民主的表现，征求本地区群众广泛的意见必定体现立法的科学性，能够提高起草质量，同时也能体现本地方立法特色。因此，完善立法听证制度，广泛听取社会组织、公民的意见，以及健全公布制度，允许公民通过多种途径对一般地方立法事项发表意见十分必要。 （三）建立评估与监督机制 现行对一般地方立法的监督方式有批准、备案、审查和清理等方式，但没有对具体如何实施监督做出相应的规定，由于批准、备案不是经常性审查和监督方式，因此不能及时发现一般地方立法在实施过程中所出现的问题。因此在健全和完善备案审查制度的同时，也应建立和完善立法监督程序制度，包括建立专门的法律实施监督机构和公众监督机构。 除此之外，
12、还要完善一般地方立法评估机制，对已实施的地方性法规、规章的实施情况以及存在的必要性进行评价，将评价报告进行公开，接受舆论监督，并对不合时宜的法规、规章进行清理。 （四）不断提高立法能力 立法者的素质直接影响到立法质量，立法者需具有强烈的责任感，具备一定的社会经验、法律专业知识和协调能力，并不断学习提高立法技术。一般地方立法主体可聘请法律学者等专业研究人员参与到立法过7程中，也可以召开专家论证会，请学者、专家参与论证，在有条件的情况下，也可以将立法项目的起草委托给高校、科研单位来起草。 对于设区的市来说，立法权是一个从无到有的转变，提高立法能力是目前急需解决的问题，有必要进行法律、当地历史文化、
13、环保、城乡建设与管理方面的学习，或组织相关的专家、学者成为一个独立于政府部门之外的立法团队，依靠他们提高立法技术，做到科学立法。除此之外，可以参照与本地情况相同的其他地方立法，但参照并不等于照搬。同时应健全机制，保障公众能够广泛地参与到立法过程中，保证公众有充分的渠道和机会表达意见。 四、结语 2015 年修订的立法法正式赋予设区的市地方立法权，我国一般地方立法主体大大增加，因此相关地方立法部门要在法律规定范围内，按照本地区具体、实际情况进行必要的立法，完善立法程序，健全立法评估机制和监督机制，保障公众参与，不断提高立法者素质，制定出有的放矢的、能够体现地方特色的一般地方性法规、规章。 注释： 除民族自治地方的自治立法、经济特区的授权立法和特别行政区立法，所有的地方立法都是一般地方立法。 较大的市指省和自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。 2015 年修订的立法法第 72 条第 2 款规定设区的市有相关的、制定地方性法规的权力。 8参考文献： 1周旺生.立法学教程.北京：北京大学出版社.2006. 2李培传.论立法.北京：中国法制出版社.2011. 3万其刚.立法理念与实践.北京：北京大学出版社.2006. 4司春燕.我国地方立法的优化构想.人民论坛.2011（3）. 5孙波.试论地方立法“抄袭”.法商研究.2007， （5）S.
