我国农村垃圾污染防治法律问题研究.doc

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1、1我国农村垃圾污染防治法律问题研究摘 要 经过三十多年的改革开放,我国农村的经济、社会结构发生了翻天覆地的变化。但是,在经济快速发展的同时,环境问题也日益突出。尤其是农村的垃圾污染问题,垃圾种类、数量不断增加,面源污染也越发严重。应然层面上,是农村环境立法不足、农民环保意识不强等造成的,但是实然层面上,是“城市中心主义”的环保思维、农村垃圾治理的共有性所导致的市场失灵、政府失灵的悲剧性的结果。所以,仅仅加强农村环境的专门性立法是远远不够的。在面对“公地悲剧” 、集体行动陷入困境等问题时,具有先天优势的农村自治组织不失为一个很好的选择,再配套以相应的监督机制。惟其如此,我国农村垃圾污染防治工作才

2、能取得突破性进展。 关键词 农村垃圾 污染 城乡二元 监督 基金项目:本文系甘肃省循环经济与可持续发展法制研究中心研究项目“农村环境污染防治法律问题研究基于多中心视角” ,项目编号:NCELCS2016011。 中图分类号:D922.6 文献标识码:A DOI:10.19387/ki.1009-0592.2016.10.107 改革开放带来极大物质文明和精神文明的同时,也改变了“天人合一”的和谐状态, “唯 GDP”思维方式所导致的环境问题在现阶段也集中爆发出来。而中国是周知的农业大国, “三农问题”关系到国民素质、经2济发展、以及社会稳定和国家富强。所以对农村环境污染的防治显得尤为重要。以“

3、村容整洁”为主要内容的社会主义新农村建设,所面临的首要问题就是农村的垃圾治理。而随着农村经济的发展,受农村垃圾结构日趋复杂、立法不健全等因素的制约,农村垃圾污染防治陷入一定的困境。 一、我国农村垃圾污染防治的现实困境 农村垃圾是指在农村生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的废物。 ”与城市垃圾相比,农村垃圾具有“生态化”处理程度高、污染分散、持续性等自身的特点,加上环保意识的薄弱、农村环境监管主体有限等原因,导致农村垃圾污染越发严重。而相关法律法规对于农村垃圾污染的治理都是一些原则性、抽象性的规定。 住房城乡建设部等部门关于全面推进农村垃圾治理的指导

4、意见虽然对农村垃圾治理作出了系统性规定,但由于农村社会结构、农民利益复杂,在治理过程中需考虑各方因素,也存在一定的执行难问题。 (一)我国农村垃圾污染现状 目前这种高投入、高产出开放式的农业发展方式,为我国农村经济的发展做出了卓越的贡献。其依靠现代科学技术,性价比较高的化肥农药、塑料大棚等实现了土地生产率和劳动生产率的提高,同时,这种农业发展方式对农村生态环境的危害也是“高效率”的。再加上村民生活水平的提高,许多新型垃圾也相继出现。各种垃圾大量出现导致农村面源污染,超出农村环境自身净化能力,造成农村生态环境恶化,影响人3体健康等。具体农村垃圾污染现状整理如下表: (二)我国农村垃圾污染防治存在

5、的问题 在法律层面上,2014 年新修订的中华人民共和国环境保护法 、固体废弃物污染防治法等都对农村垃圾污染防治作了规定。但都是原则性的,较为笼统的规定,没有专门的农村垃圾污染防治法律。在实践层面,一些经济较为发达的省份也针对农村垃圾污染治理提出了具体制度,但执行效果并不佳。所以,我国农村垃圾污染防治还存在着一些问题,主要体现在以下几个方面: 1.农村垃圾污染防治立法不足: “人类必须有法律并且遵守法律,否则他们的生活将像最野蛮的兽类一样” 。 在我国依法治国的原则下, “有法可依”是前提。一些农村垃圾污染防治取得良好效果的国家和地区,都有具体的法律规制和引导。受我国传统“城乡二元结构”发展模

6、式的影响,我国立法者将垃圾污染防治立法重点长期放在城市和工业上,较少关注农村的垃圾污染状况,致使农村垃圾污染日趋严重,农村生态环境日益恶化。新修订的中华人民共和国环境保护法对我国农业农村环境保护的条文增至 4 条,明确了县乡两级政府对农村生活废弃物进行处置的职责,但没有专门具体的制度性安排,也存在执行困难的问题。我国农业法只提出了笼统性的农业保护要求,并未有农业残留垃圾污染防治措施的具体规定。总而言之,没有一部具体的针对农村垃圾污染防治的法律可以作为指导农村环境保护工作的依据。在针对某项环境要素进行治理时,往往不同法律中都进行规定,难免产生冲突,甚至责任主体会推脱责任,使环境保4护面临不必要的

7、阻碍。 2.村民的环境保护意识不强: 一方面,相对于西方社会的“环境保护运动” ,我国对环境保护工作的展开则是“自上而下”的,总是从国家顶层到基层民众的层层普及。环境保护的法律法规、政策需要普及,环境保护意识也需要培养,然而我国环境立法比较晚,传统的经济发展模式即“以经济发展为中心”影响着人们的思想。再加上“乡土社会的信用并不是对契约的重视,而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性” ,这就使农村居民环境保护意识的培养变得更加困难。 另一方面,由于农村特殊的地理环境、不平等的教育资源等因素的限制,农村居民接触的事物具有局限性,得到的信息也是有闭塞和滞后的,经常也忙于农务,也在一定程度

8、上导致了村民对环境保护的不重视。垃圾治理过程中公民参与的积极性不高、垃圾不分类等问题也由此产生,为农村垃圾治理增加了又一难题。 3.农村垃圾治理过程中存在“难执行”的问题: 张居正曾说过“天下之事,不难于立法,而难于法之必行” 。的确,法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。 但是在农村垃圾治理过程中,存在许多执行不到位的现象。2014 年新修订的中华人民共和国环境保护法明确了县乡两级政府农村环境综合整治的责任,明确了责任主体。自新环保法颁布实施以来,农村垃圾的治理工作有一定的进展,但是效果还是不明显。有些地方,政府出资设立大型的垃圾箱,实际上却挪做他用;有些地方,展现的还是“垃圾围村”

9、。 对于农村5的垃圾污染,由于存在公共环境的外部性而出现“市场失灵” ,政府在组织引导垃圾处理问题上就是最佳的“供给者” 。而从实际的实行情况来看,县乡两级政府并没有积极履行职责,在一定程度上出现“政府失灵” ,在村民参与不足的情况下, “政治权利的弱化,村庄内生治理结构不能维持村庄的全部秩序,村庄便轮入了无政府主义的状态” ,从而使我国农村垃圾污染防治出现“难执行”的问题。 二、我国农村垃圾污染防治审视及价值取向 (一)我国农村垃圾污染的原因分析 1.城乡二元结构: 在垃圾治理方面,2007 年 4 月经济建设部第 123 次常务会议讨论通过了城市生活垃圾管理办法并与 2007 年 7 月

10、1 日起施行。其对整个城市垃圾的清扫、收集、运输、处置、各部门的监管责任及违法者的责任都做了详细规定。时至今日,基本形成了较为系统的垃圾管理制度。在“以农补工”战略的指导下,我国对城乡施以不同的基础设施,在加上城乡二元结构的影响,环保体系主要是针对城市及其工业污染整治而建立起来的,环保机构主要设置于城市中。对环保资金投入极为有限,环保设施严重缺乏,在农村,环保机构和人员配备非常薄弱,没有设立专门的农村垃圾清扫人员。 在城乡经济社会的二元结构体制下,农民以土地为生,收入较少,社会保障体系和医疗保险在农村地区如似虚设,如此一来,收入的增加就成为农民的首选需求。 “与紧迫性的经济利益相比,农业生态环

11、境利益是一种相对远期的、间接的、非紧迫性的利益。因此当经济利益与生态6利益发生冲突时,只要生态利益还没有对当地构成直接损害,农民首先会选择经济利益而不是环境利益,农民自觉的环境行为也无从发生,农村环境污染日趋严重” 。 2.治理过程中的“公地悲剧”: “公共地”是一种公共资源,是所有人都能依其生存及发展的。 “公地悲剧”的本质就在于人们对公共资源所进行的私人化利用。亚里士多德认为“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关心着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他最多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物” 。 哈丁认为“只要许多人共同使用一种稀缺资源,便会发生环境的

12、退化” ,通常被用来指个体在没有相应制度约束下理性追求最大化利益,其短期行为对公共利益、公共资源造成了损失。 农村生态环境具有公共产品属性,具有非排他性,不可能把有些人拒绝在整个农村生态环境的外面。现实生活中,一方面,农村生态环境不仅包括了本村的村民,在许多时候也包括了外村的村民,甚至是城市因素。即使是我们自己付费来治理农村的垃圾污染,而对于那些不付费的居民,很难在技术上和实际操作中把其排除在外,使之不享受已经治理好的生态环境。另一方面,由于农村生活方式落后,村民环境保护意识不强,长期以来的生活习惯中就没有不乱扔垃圾这一概念。大多数人都是随手随地抛弃垃圾,你往家门口扔一个塑料袋,我在路边倒一堆

13、剩菜剩饭,他把院内的垃圾清扫到大路边,大家不愿意把垃圾运输到指定的地点进行处理,追求的都是节约自己的成本,尽量多的“消费”公共7物品,因为这不会影响彼此的利益,更不会想到长远的收益。同时,作为公共资源,具有竞争性。虽然每个人都可以往路边倾倒垃圾,但是,你每倒一次垃圾,环境的承载能力就会减少一份,其他人对优美环境的享受就会受到损害。当环境容量达到最大值,环境问题就是爆发,对每个人产生影响。随着农村经济的发展,广大的农民都不愿去用传统的堆肥,而是使用不仅性价比高而且又方便的复合肥。如此一来,大量的农药、化肥、塑料薄膜等投入到农业生产活动中。 3.集体行动陷入困境: 奥尔森对集体行动的论证逻辑是“集

14、体利益是一种公共物品,集团中任何一个成员对此类物品的消费都不会影响其他成员的消费” 。 在农村,自家院外的路边、荒地等区域都属于大家共有的。当农村的环境容量达到饱和之后,垃圾污染产生的一系列环境问题大量出现,每个人都没有动力去保护环境。因为这是公共环境, “这是大家的,又不是我家的,我没有义务去收拾好它” 。在没有外部强制的管理下,任何一个人都在看别人的行为,没有人自愿主动去保护环境,处理常年积压的垃圾,因此这种环境的公共性使集体行动陷入了困境。 “在公共物品的生产上尽量少投入,将自己应付的成本转嫁到他人身上,尽量多的消费公共物品。 ” 个体都会将自家的垃圾倒在公共区域,保持自家院子的干净,在

15、目前看来是不会影响自己的利益,反而有利于自己利益的最大化。在国家组织起垃圾处理制度时,人们都想其他村民去清扫垃圾或者承担处理垃圾的成本,而不愿让渡自己的经济利益,只希望免费享受别人治理好的优美环境,追求用最小的代价来实现自身利8益的最大化。因此,农村垃圾治理也陷入了“理性人”的困境。 (二)我国农村垃圾污染防治的价值取向 1.城乡环境正义: 长期以来,我国存在着城乡二元结构的治理模式,将工作的重点都放在城市。环境保护领域也存在着“重城轻乡” 、 “重工轻农”的价值偏向。比如,我国农村在环境方面的立法供给存在严重不足的现象,针对农村的专门立法甚至可以说是空白的;在环境管理机关的设置上也存在着城乡

16、差别,我国绝大多数乡镇都没有设立专门的环境行政机关;在环境保护的资金投入方面缺乏专项资金。所有这些因素致使环境长期被忽视,垃圾陈年堆积,此种后果除了造成直接的环境损害外,更多的是产生面源污染。对于直接接触的依赖自然资源的农民来说,污染带来的不仅仅是财产上的损失,更多的是付出健康的生命的代价。 “正义是社会制度的首要价值” 。 而“城乡环境正义”是指“在环境保护领域,城市居民与农村居民应受到法律和政府同等的关注与尊重。在分配环境保护成果负担与风险时,法律和政府不应对农村居民和城市居民采取歧视态度。 ”在我国“特色”的二元结构下,我国农民在政治权利、经济收入、就业机会和社会保障等诸多方面的实质性的

17、权利和自由存在严重不平等,而这些因素对环境保护都有重要影响,因为环境问题是一个综合性的问题。 因此,对于农村垃圾污染的治理,我们先要做到理念价值观的革新。首先,要消除对农民在政治上的歧视,实现城乡居民在教育、社会保障、劳动就业、医疗保障等方面的权利平等。尤其是在教育资源的分配方面,教育资源的分配应向农村教育和基9础教育倾斜,给农村孩子也从小普及环保知识,提高教育的公平性。其次,从环境立法理念上入手,在立法目的上强调环境公平,建立适合农村特殊地理环境的环境法体制,也就是说要因地制宜的建立农村环境保护管理体制,实现农村环境基本公平服务均等化,保证农村的环境正义,真正做到理念上的革新。 2.绿色发展

18、理念: 十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。 “绿色发展”不仅是一种科学的发展理念,更是一种先进的发展方式。在科学发展观的视角下,绿色发展的核心是促进人与自然的和谐发展,做到经济、社会、生态相协调发展,以绿色创新为路径,促进生态资本不断增加。 一方面,要努力创建绿色 GDP 绩效考核机制,使各级领导干部树立环保意识和绿色发展理念。 “绿色 GDP 的获得方式是:在传统的国民经济账户表中加入反应自然资源和环境的成本信息,通过调整传统的国内生产总值 GDP 得到绿色 GDP。绿色 GDP=传统 GDP+资源环境损害+环保部门新创造价值” 。 唯 GDP 的政绩考核方式,

19、使决策者大量的消耗“免费”的自然资源来促进经济的增产,导致一些地方的官员不惜一切代价来片面追求经济的增长,从而忽视环境保护。在这种模式下,对于基层政府来说,发展经济是第一要务,根本没有人力、物力、财力去治理农村的垃圾。再加上农村的垃圾治理工作比较复杂,又没有专门的财政资金,致使在农村垃圾治理过程中起第一作用的基层政府无视垃圾污染。由于绿色 GDP 将10环境损害加以货币化,也就是会将基层政府治理垃圾取得的环境效果计入 GDP,这样就可以督促相关责任者对环境污染重视起来。 另一方面,应鼓励农村发展生态农业,促进农业经济结构的转型。鼓励农民尽量减少农药化肥的使用,推广建设环保设施。通过大量宣传教育

20、,使广大农民树立科学发展、保护环境、绿色发展等观念,使他们意识到农产品安全关乎成千上万人民的健康,从而促进有机生态农业的发展。 3.循环再利用理念: “循环式经济”是一种新的经济发展模式,是 Kenneth E Boulding于其“宇宙飞船理论”中提出来的。将地球喻为宇宙飞船,资源的有限性与人口、经济的发展存在矛盾,并且其废弃物终将污染地球。因此,我们要采用“资源-产品-废弃物-再生资源”循环利用型经济模式,使物质和能源能够得到更加合理和持久的利用。 从资源经济学的角度看,农村垃圾以其蕴含的巨大能量,被称作“放错位置的资源” ,农村垃圾的随意堆放,产生的空气污染、土壤污染、面源污染等使农村环境进一步恶化。对部分农村垃圾进行资源化处理,实现循环再利用,将会有效的缓解当前我国面临的资源与环境问题。限于目前农村的各种条件,人们暂时还无法完全对农村垃圾进行利用。但是,随着科学技术的不断进步和不可再生资源的日益短缺,农村垃圾中的可资源化利用的部分将越来越得到重视。 农村垃圾中的农业废弃物具有巨大的资源利用价值与潜力。我们要正确认识具有资源性利用价值的农业废弃物,并实现转化循环再利用,

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