1、1新常态下社会救助问题及其对策探析摘 要：社会救助是社会保障的重要内容之一，是保障困难群众生活的最后一道安全网。目前，我国正处于经济社会“新常态”发展时期，本文基于新常态视角，简单分析了当前社会救助中普遍存在的问题，并在此基础之上有针对性地提出了解决对策。 关键词：新常态;社会救助;问题;对策 著名的经济学家阿马蒂亚?森对贫困做了新的界定，他认为，贫困不仅仅指收入低下，除此之外，更重要的是指对人类基本能力和权力的限制，甚至是剥夺，简单地说，就是指贫困人口创造收入的能力和机会在常人中处于劣势，或是他们获取收入的渠道受到某种阻碍和剥削以及机会无故丧失，例如低收入、老弱病残、社会歧视，人力资源不足、
2、社会保障体系不完善等，而社会保障正是解决这一系列问题的主要手段。社会救助是整个社会保障体系的“最后一道防线” ，它有异于社会保险、社会福利、社会优抚等措施，其旨在保护社会弱势群体，保障他们的最低生活需求1。 2014 年 5 月，国家主席习近平首次以新常态描述我国经济社会的发展，要求我们正确认识新常态，积极适应新常态，实现体现社会主义公平正义、兜底性民生制度安排的社会救助工作的包容性发展2。从科学发展观到经济发展新常态，无不渗透着党和国家对社会救助的高度关注。因此，进一步研究社会救助问题，改善民生，实现经济社会新常态发展2就显得尤为重要。 一、当前社会救助中存在的主要问题 （一）道德风险问题。
3、 （1）社会救助需求主体的依赖性。这种依赖性主要体现在两个方面，一方面是救助金发放方式的依赖，目前救助金发放有现金和实物两种方法，更多的人倾向于现金发放。现金发放改变了受助对象的预算约束，部分受助者把救助的钱用来满足维持自己基本生活之外的消费。这样，完全不符合社会救助的初衷。另一方面，部分受助群体把生活希望完全寄托在国家救助上，而自己却不去积极寻找生存方法。他们通常认为，反正自己工作也没有多少钱，既然有国家救助，哪又何必去辛苦自己呢？久而久之，他们便把社会救助当成了自己生存的主要方法，成为了社会救助的寄生虫。更有甚者，为了得到社会救助，他们谎报家庭情况、夸大事实、冒名顶替他人领取救助金。这种现
4、象引发了诸多社会问题，如抢占救助名额、分流有限的救助金、加大了国家财政的压力，同时，这种现象也是对国家法律的蔑视。 （2）委托方与代理方双方之间的信任危机。道德风险涉及委托人和代理人双方的利益，其产生的条件之一就是二者的利益不一致，其次是信息不对称。随着社会经济的发展以及各类行政管理制度、社会组织体制的变更，我国目前社会救助通常采取委托代理模式。简单的说，就是受助者得到的救助金并不是直接从救助主体手中得到的，而是经由相关社会机构层层转手才最终到了受助者手里。这样一来，由于委托人与代理人之间的利益不一致，信息不对称，委托人希望通过此方法使救助着得到最大利益，而代理人也在追求自身利益最大化，这就形
5、成了分岐，一定程度上导致救3助金不能全额到受助者手中，造成了国家、社会资源的浪费。 （二）公平与效率问题。公平与效率是一个经久不衰的话题，正是因为不公平，所以我们才追求公平。特别是在社会救助中，公平与效率问题更是不容忽视的。 阿马蒂亚?森曾说过：“社会救助不能只关注多数人的平均生活状况，还要关注经济不平等问题。 ”所以，必须把公平与效率问题纳入社会救助的范围之内，有效地协调处理好公平与效率的关系。 随着社会的不断发展，公平与正义已经成为了社会生活中不容忽视的一部分，然而，现实情况却恰恰相反，在社会救助中，不公平、不透明现象比比皆是。个别地方受助标准不明确，导致受助人群不确定;部分单位审核不严格
6、，存在很大的随机性、盲目性;个别官员徇私枉法，滥用职权，出现了“人情保” 、 “关系保”等问题，导致真正贫困的人群得不到救助，反而给那些懒惰，总想着投机取巧的人提供了方便。其次，就是个别地区受助过程过于复杂，中间的环节太多，致使受助成本加大，更重要的是一定程度上导致社会救助成为了滋生腐败的温床 。 社会救助的效率，即指对救助资源的最优分配和实现社会福利的最大化。但目前，我国社会救助并不能达到资源的最优分配和社会福利的最大化，因此导致了社会救助的效率低下。再者，从救助方式上说，虽然我国现行的救助方式已经从单一的“输血式”转变为“造血式” ，其力度还较小，很多时候只是“会上说说，会下照旧” ， “
7、写在纸上，挂在墙上” ，执行力太弱，效果并不明显，很大一部分人还是依靠“输血式”扶贫来维持生存，救助效率低下，不能解决根本问题。 4（三）社会救助体系不完善。虽然社会救助暂行办法已经出台，其中也提到了要解决社会救助的结构问题。但是，当前社会救助的结构问题依然很突出，主要表现在城乡结构差异大、救助渠道单一、救助主体单一、社会救助的法律法规还不够明确、救助部门及程序过于复杂、各个救助环节之间呈分散状态，缺乏有效的连接、社会救助覆盖面还不够广且救助范围不明确、社会救助零散问题没有得到解决等等。最后，我们看到的景象就是整个社会救助总体上呈现碎片化状态。 二、完善我国社会救助的对策 （一）对于道德风险，
8、总体而言，其规避途径主要有以下三点。（1）监管。监管所反应的是政府和市场的关系，即政府对市场的一种干预。这就要求政府要从制度和体制上出发，优化社会救助制度设计、完善社会救助法律法规、加强社会监管力度、建立激励与约束机制。在受助者一方，政府应明确各地受助标准、建立健全资格审查制度、建立信用档案库，对于那些谎报情况、夸大事实、冒名顶替的救助者应给予相应的惩罚，以此来抑制道德风险的发生，维护社会的公平正义，提高社会救助的效率。在各相关利益主体一方，政府应建立一套阳光透明、公开公正的救助流程，尽量缩减救助部门及程序，制定出切实可行的法律和行政法规，把各利益主体的行为约束在法律允许的范围之内。当然，政府
9、还要加大对相关违法主体的惩处力度，提高他们违反法律、违反道德的代价。 （2）自律。同道德风险本身一样，自律并不是一个伦理学概念，而是一个经济学概念，它代表了一种市场机制市场声誉机制。简单地说，自律就是要求社会救助所涉及的相关利益主体要从个体出发，5全面提高自身科学文化素质和道德修养，充分认识到道德风险的危害，认识到道德、法律对我们的约束，认识到作为一个社会人应尽的责任与义务。其次，政府部门应加强教育和宣传力度，不论是对于受助者，还是社会救助中的委托人与代理人，特别是对代理人员而言，自律是一种投资行为，从而形成个人的声誉，当声誉有价值时，代理人自然愿意自律。这样，代理人通过投资形成个人声誉，就在
10、很大程度上减少了当期消费的可能性，增加了未来收益。由于声誉在交易主体行为不易观测的领域有价值，所以，通过自律克服道德风险有时比监管更有效，这也是著名的“南风效应”给我们的启示。 （3）风险内化。风险内化是让那些可能诱发道德风险、或者对事件结果有主要影响的一方承担全部或部分风险。在社会救助领域受助者一方属于社会弱势群体，即使存在诱发道德风险的可能性，也只是其中比较弱的影响，而真正对事件有影响的是委托人与代理人，而在委托人与代理人之间，其主要影响者则是代理人。回到我国目前的社会救助现状，代理人的道德风险很严重。对于代理人而言，诱发道德风险的收益归个人，而成本则由委托方、救助主体承担，代理人的道德风
11、险没有内化，即使存在内化，也只是很少的一部分。因此，要降低道德风险，就必须做到风险内化。 综上所述，监管、自律、风险内化是当前降低道德风险的主要途径，但在运用过程中，其主要手段还是监管和自律，在选择监管还是自律时，应以自律为主，辅之以监管。 （二）依法律促公平，以制度保效率。遵循社会规律实现包容性发展，促进公平正义是关键。经济发展新常态对社会救助工作提出了新的6要求，坚持依法行政、依法救助、以法治方式为困难群众提供根本性、全局性、长期性的生活保障。 公平与效率也是道德风险的一部分，所以其解决方法也可参考借鉴。总体来说，还是要从法律和制度上下手，以达到双管齐下的作用。法律层面，国家应制定出更加完
12、善的法律法规来为社会救助工作的开展提供强有力的法律支持。对于不同的参与主体，应该有不同的法律适用条款，避免出现无法可依或是依据混乱的尴尬局面。制度层面，除了宏观上制定相关制度、政策之外，还要从微观着手，对于受助者，必须对其全部财产和家庭收入进行全面核查，才能保证救助的公平，才能让真正需要救助的人员得到帮助，让那些骗取国家和社会资源的人无机可乘，相应的，也才能提高社会救助的效率。其次，要着力解决社会救助中的贪污腐败问题，贪污腐败原本就是法律所不能容忍的，对于那些贪污困难群众生存、救命钱的官员更应该毫不留情的给予严厉的惩罚，尽最大可能做到专款专用，让救助资金全额到达救助者手中，全面保障社会救助工作
13、的公平公正，公开透明。再者，国家应加快转变救助方式，贯彻国家救助与个人自助相结合的原则，例如，德国社会法典规定：救助要尽可能地使受助者有能力努力依靠自己的力量独立生活。 （三）积极整合，让社会救助从碎片化转向体系化落到实处。首先，要加强综合能力建设，要按照办法的要求进一步整合社会救助资源，健全和完善社会救助各项工作，提高综合救助能力，形成社会救助“无缝隙”覆盖。其次，依照办法精神，努力突破城乡二元思维，统筹城乡发展，实现城乡居民在社会救助方面权利公平、机会公平、规则公7平。再者，政府应该鼓励社会力量参与救助，扩大社会救助的渠道和主体，减轻国家财政的负担。 2015 年是社会救助年，如何做好社会
14、保障“最后一公里” ，如何为社会救助工作的开展保驾护航，成为了 2015 年社会保障工作的重中之重。世间万物，规律支配。 “天地之间，莫贵于人” 。把握经济“新常态”特点，遵循社会规律的包容性发展，坚守“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的民生工作思维，进一步改善民生，做好社会救助工作，将给人民带来更多福祉，也必然会带来经济社会发展的大飞跃。 参考文献： 1 赫凤起.西部地区社会救助存在的问题及对策以宁夏为例J.宁夏社会科学，2010. 2 人民日报评论员.发展必须是尊重社会规律的包容性发展新常态下我们怎么发展（下）N.人民日报，2014-08-29. 3 罗舒.医疗保险中的道德风险探究J.企业导报，2012（17）. 4 王蓓.我国社会救助立法的经济学思考J.西南民族大学学报（人文社科版） ，2014（7）. 5 王叶菲，张鑫，王学春.警惕社会救助制度运行中的道德风险J.红旗文稿，2014（11）. 6 王佳丽.新形势下我国社会救助的问题研究J.青春岁月，2014（18）.
