1、1以检察法律监督为视角评析预防检察建议的存在及其规范摘 要 检察机关是法律监督机关，检察建议是实现法律监督的重要形式。当前，高检院出台了人民检察院检察建议工作规定等进行规范检察建议，但均属检察内部指导性文件。实践中存在需要提出检察建议、检察建议的事项如何落实、被建议对象不采纳建议应承担的后果等问题。借用检察法律监督的视角，本文意在分析检察建议存在的合理性及其对法律监督的重要意义，以及由此提出相应的对策建议以期完善预防检察建议。 关键词 检察机关 法律监督 规范 作者简介：陆林福，桐乡市人民检察院预防局，研究方向：职务犯罪预防；陈小妍，桐乡市人民检察院预防局科员，研究方向：职务犯罪预防。 中图分
2、类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-195-02 一、 检察法律监督是历史的必然亦或偶然 1905 年清末修律改制。次年，清政府为求从外国的检察制度中学习适合中国的体制聘请冈田朝太郎和松冈义正帮助修律建制。与此同时，清政府派大臣出外考察包括检察制度在内的外国司法制度。由此，清末朝廷基本选定大陆法系检察制度作变法后检察制度的体制。1906 年，清2朝设立检察机关为“检事局” 。清朝的检事制度，很大程度上学习了日本的检察制度。为避免照搬日本法律制度，在正式颁行的诉讼法草案和法院编制法时，在法院的机构内设置“检察厅” 。1949 年新中国建立，为彻底与旧
3、法统决裂，中国共产党领导探索建立新型检察体制。1949 年组织法规定，中央人民政府下设最高人民检察署为新中国最高检察机关，对“政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。1954 宪法，人民检察署更名为人民检察院。自此，人民检察院与人民法院并立，检察院依法行使法定范围检察权。但经过反右斗争和大跃进，“左”的思想和形式主义使各行各业轻视法制和排斥法律监督的进一步加剧，检察机关被认为是“可有可无”的。甚至在 1975 年，人大以宪法的形式确认了“检察机关的职权由各级公安机关行使” 。至此，作为法律监督机关的检察机关成为一种曾经的存在，直到 1979 年组织法总则中明确“国家的监督
4、机关为人民检察院， ”重新规制了人民检察院的职权职责。到 1982 年，宪法再一次以根本大法的形式肯定人民检察院是国家的法律监督机关，直至今日。选择检察机关，选择检察机关作为法律的监督机关，并不是一种偶然，而是历史摇摆过后的选择。从附属于法院的检察厅，到注重刑事检控检察厅，再到行使检察权的检察院，再到被彻底废除，最后到重新确立为法律监督机关的检察院。一路曲折，无不反映出现代司法制度与中国国情的磨合，无不反映出历史的一种慎重选择。 “法律监督”术语是新中国法制史上的一个创造，是中国法律中的一个专门术语。 在西方法律中，并不存在“法律监督”这一概念，中国古代和近代的法律制度和论著中也没有出现过这个
5、概念，把“法律”和3“监督”结合起来作为独立的术语使用是在新中国建立检察机关之后。 不同于西方的三权分立，一元分立的权力架构下各种权力不具有制约与监督的当然属性，在彼此缺少权力关联链条，权力难以动态守衡的前提下，单设一种独立的法律监督权力，有利于权力的良性运行，是科学分权的必然要求。 检察监督作为中国权力监督制度的重要组成部分，对法律的正确实施、适用，承担着监督之责。刑诉、民诉等法律从体制、机制、内容、方式、手段、范围、层级等具体方面，全方位强化了法律监督权。从现阶段的立法和司法实践来看，在可预见的未来，我国不可能弱化检察机关的法律监督职权，作为一项公权力，法律监督职能将会进一步加强。改革开放
6、以来，检察建议作为实现法律监督职能的重要途径被广泛应用，并取得了一定成效。检察建议作为“综合治理”的一种主要形式，被广泛运用于社会治理之中。除了针对民事和刑事领域中的违法犯罪行为，检察建议还被运用于贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件中。在司法实践中，检察机关时常要针对办案过程中遇到的某些专门问题提出检察建议，但究竟何为检察建议，目前并无统一概念 。在此，笔者借用最高人民检察院人民检察院建议工作规定（试行） 中对检察建议概念的界定分析它与法律监督的关系及其规范化。检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，
7、正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。 二、预防检察建议与强化检察法律监督 4预防检察建议是深化检察法律监督的必要手段。结合执法办案，检察机关作为法律监督机关，发现相关单位特别是行政机关和国有企业中不符合法律规定的不合理做法，必然有权对其进行法律监督。预防检察建议是当下法律体系中可以推进的一种有效手段。在现行的法律体制之中，对于行政机关、国有企业的动态监管体系尚不成熟的情况下，检察建议结合实际办案提出的针对性整改建议。与此同时，预防检察建议是强化检察法律监督的必然要求。从检察法律监督的历史我们可以看出，现有国情下，检察法律监督是一种必然存在，伴随一元分立权力结
8、构模式的稳定，检察法律监督将会越来越成熟。检察法律监督，除了诉讼过程中的法律监督，涉及非诉但与案件有关的法律监督也会进一步加强。在制度反腐的过程中，检察机关发挥检察监督职能，参与社会综合治理，推动相关单位、行业建立健全规章制度，需要预防检察建议的充分有效运用。 三、预防检察建议的司法困境 （一）法律效力不明 检察建议制作主体是各级人民检察院，且经过内部审批程序提出，检察建议的提出有明确的事实依据，并且符合国家法律、法规及其他有关政策。由此可见，检察建议具有法律文书的属性，司法实践中，虽然检察建议被各级检察机关广泛使用，且为社会各界所广泛认可，也产生了实实在在的社会效果。但迄今为止，对于检察建议
9、的法律效力问题，由于没有从法律上予以明确。导致检察建议落实的好坏主要取决于被建议单位的重视程度，虽然绝大部分的检察建议得到了落实，但检察建议5不被采纳或者被规避采纳的情形还是客观存在。 （二）检察建议的提出存在随意性 根据规定 ，检察院在工作中发现问题“可以”发出检察建议的情形，没有规定“应当”发出检察建议的情形 。换言之，即使发现了问题，是否提出检察建议完全取决于承办人、科室负责人或者检察长的意见。规范第七章规定，预防职务犯罪部门“应当”针对以下情形，提出预防职务犯罪的检察建议。此处虽然规定的是“应当” ，但判断是否提出检察建议，则仍以“需要”为前提，而是否需要同样是一个极具主观性的判断。由
10、于检察建议的提出与否缺少刚性的制约，导致在实际工作中，出现检察建议围着考核的“指挥棒”转，一旦有考核任务后，检察建议就多发；反之，就少发检察建议，甚至不发的现象，影响了检察建议的严肃性。 （三）检察建议的质量保障机制不强 综观各地预防检察建议的现状，部分检察建议存在着文书格式不统一、内容缺乏针对性、说理性不强、空话、套话多、提出的整改建议可操作性不强等问题。这些问题的存在，是因为部分检察人员对检察建议工作的重要性认识不足、业务能力不强，没有认真制作检察建议。检察建议的生命力在于质量。实践证明，一份格式规范，叙述事实清楚，论证充分、说理透彻，提出的对策极具操作性的高质量的检察建议，往往得到被建议
11、单位的积极回应和欢迎，整改落实到位，实际效果明显。 四、强化预防检察建议在检察法律监督中的途径 （一）通过立法明确检察建议的属性 6检察建议作为检察机关制发的法律文书，是法律监督职能的延伸和拓展的重要手段。从应然角度说，赋予一定法律效力（包括强制执行力）是确保检察机关履行法律监督职能过程中取得更好的法律效果和社会效果的重要保证。于公来说，检察机关的权威性受到削弱，有限的司法资源被浪费，无法取得应有的实际效果；于私来说，由于检察人员的工作成果不被认可，期望通过检察建议达到的社会效果和法律效果落空而严重挫伤检察人员制作检察建议的积极性。因此，当务之急是从国家立法层面赋予检察建议以应有的地位，明确规
12、定检察建议的法律效力。当然，检察建议效力，应根据检察建议的内容不同，视情而定。对于在检察工作中发现的有关人员违反党纪、政纪的而向主管部门提出的有关党纪、政纪处分的检察建议，应当具有强制执行力；而对于参与社会综合治理类的检察建议，目的是改进工作，提升管理水平、堵塞制度漏洞的，如果不涉及法定职权“应为而不为” 、 “滥用职权”等违法违纪问题则不应当赋予其强制执行力。但无论检察建议的内容为何，均应当从立法上规定接受检察建议的单位予以正面回应的义务，即是否采纳需要表示；如不采纳则必须具体说明理由和依据，用程序上的刚性约束来保证检察建议产生实际效果。从立法上解决检察建议的效力问题，是优化检察建议外部环境
13、，进一步发挥检察建议在全面推进依法治国，提升法治化社会管理水平重要作用的现实需要。检察机关应当积极推动检察建议入法，解决制约检察建议法律效力偏低、约束力不强的问题。在国家立法层面上尚未解决前，积极推动地方立法。 （二）界定预防职务犯罪检察建议的适用范围 7预防职务犯罪检察建议是立足于法律监督职能、着眼于职务犯罪的预防，与公诉、侦监、民行等部门提出的检察建议在本质上相同，但又有所区别。预防职务犯罪检察建议来源于预防部门在履行预防职务犯罪工作的职责过程中，除此以外的检察建议不应当由预防部门提出。预防职务犯罪检察建议的重点在于确保国家关于预防职务犯罪方面的法律、法规得以正确实施，对有关单位和部门不正
14、确履行或不履行预防职务犯罪职责行为的监督。而不能将与预防职务犯罪职责无关的事项纳入适用范围。 （三）细化提出检察建议的具体标准 为了防止预防部门滥用或者不用检察建议权，应当明确预防职务犯罪部门在履职过程所发现问题的不同情形和严重程度规定分别规定“应当”和“可以”发出检察建议的具体情形，以减少提出检察建议的随意性。如检察机关在办理受贿案件中发现的许多党员干部存在的行贿行为，根据高检院规定 ， “可以”对办理案件过程中发现应当给予表彰、处分或者行政处罚的提出检察建议。造成司法实践中，有的提出了检察建议，更多的是没有提出检察建议。行贿行为是一种明显违反国家法律，也为党纪政纪所不容的、严重败坏社会风气
15、的行为，对于普通群众不予处罚尚情有可愿，但对于党员干部应当无一例外地建议给予党纪、政纪处分。 （四）完善检察建议无理由不采纳的配套监督方式 检察建议能否落到实处的关键在于其执行力。在现实情况下，人民检察院提出的检察建议不被采纳时，依据最高人民检察的规定只能向其8上级主管部门反映有关情况，远远不能满足现实需要，建议通过立法（包括地方立法）解决检察建议的执行力问题。在立法解决前，应当通过与政府、相关主管部门制定联合文件的方式建立相应的问责制度，以确保检察建议落到实处。 注释： 张智辉.法律监督三辨析.中国法学.2003（5）. 甄贞，等.法律监督原论.法律出版社.2007.5. 樊崇义.一元分立权力结构模式下的中国检察权.人民检察.2009（3）. 龙宗智.检察制度教程.法律出版社.2002.108.
