1、1宅基地使用权流转的法律分析【摘要】在城乡二元机构下，对于宅基地使用权流转问题我国一直持否定态度。但随着城乡一体化步伐的加快，我国法律一直在突破这个原则，理论界对农村宅基地能否进入土地市场也存在着较大分歧。基于促进城乡一体化建设，解决农村面临的融资难题，实现“物尽其用”的物权原则，应当在一定限度内放开宅基地使用权流转市场，建立与完善宅基地使用权流转取得、登记及社会保障等配套制度，确保宅基地使用权有序、平稳地进入流通市场。 【关键词】宅基地；宅基地使用权；制度 在城乡二元化体制下，基于对有限耕地资源的保护，防止因宅基地转让而使大量农民失去安身之所的考虑，我国现行法律体系原则上是限制宅基地使用权流
2、转的。但随着社会形势的不断变化，宅基地使用权能否转让，理论界存在着不同的声音，我国现行法律体系的规定也不够完善，进而导致了宅基地使用权流转的问题出现。基于上述问题，从法律层面对宅基地使用权流转问题进行探讨具有重大的理论和现实意义。 一、宅基地使用权流转相关法律法规及问题 （一）法律 作为现行调节土地管理方面的基本法律， 土地管理法第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）2土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用
3、农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。 ”上述法律明确了“一户一宅”的基本原则，即每一户村民只可申请一处宅基地，此项条文中并没有明确限制宅基地使用权流转，因此，其间接的表明宅基地使用权在一定条件下是可以流转的。此外， 担保法第三十七条和物权法第一百八十四条都规定了宅基地为不得抵押的财产。因此，我国担保法和物权法对宅基地使用权抵押是禁止的。 （二）行政法规、部门规章 1999 年 5 月 6 日国务院办公厅发布关于加强土地转让的管理，严禁炒卖地皮的通知第二项规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅
4、，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。 ”2004 年 10 月国务院关于深化改革严格土地管理的决定以及 2004 年 11 月国土资源部关于加强农村住宅管理的意见中强调：“农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。 ”以上两项法规都提出了“严禁城镇居民在农村购买宅基地。 ”然而，依据 1995 年国家土地管理局颁布的确定土地所有权和使用权的若干规定第四十九条规定：“接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。 ”对于条文中“接受转让、购买房屋取得的
5、宅基地”的字3眼，我们可以认为国家有关部门对宅基地使用权的继受取得在某种程度上是承认的。 通过对上述法律规定分析可知，一方面，限制宅基地使用权流转与许可宅基地上房屋转让之间存在矛盾。我国现行法律虽然禁止宅基地使用权流转，却允许宅基地上的房屋在集体组织内部进行转让，这与物权法“地随房走”的原则不符。这会导致以下两个问题：其一，本集体成员作为受让人时，法律是准许宅基地使用权内部流转的，而此时受让人作为本集体成员原已拥有一处宅基地，再受让一处宅基地，必将违反“一户一宅”的原则。其二，当城镇居民到农村购买小产权房时，虽然购买合同有效，但是却无法办理房屋权属登记。当事人到法院起诉时，法院如判决合同有效就
6、会与禁止城镇居民到农村购买宅基地的法律规定相违背，如判决合同无效就明显违反合同法的有关规定，这就使得法院处于两难的境地。 另一方面，物权法相关规定及理念与实际状况之间存在矛盾。依据物权法的规定，农村居民在宅基地上行使的是用益物权，根据用益物权的性质，权利人享用占有、使用、收益和处分等用益物权权能。然而，在现实生活中宅基地使用权人的处分权受到了极大限制，在处分权受到限制的情况下，收益权自然也不容乐观。其次，现代新的物权法理念是“物尽其用” ，而法律却限制宅基地使用权流转，这在现实生活中会使得宅基地不能得到有效合理的利用，导致其使用价值大打折扣，这与当代物权法理念相背离。 二、放开宅基地使用权流转
7、市场的理论依据 4基于现行法律体系对农村宅基地规定存在的问题，学界也存在一定争议。学者的观点主要分为几下几类：第一，主张放开宅基地使用权流转市场。如高富平教授就认为：“限制宅基地使用权流转会严重制约农村经济发展和城市化进程的加快，也与市场经济的基本原则相背离。 ”王卫国教授认为：“宅基地使用权经乡镇政府许可，是可以在集体成员内部流转的。 ”第二，主张在一定条件范围内放开宅基地使用权流转市场。如王利明教授认为：“宅基地使用权可以在集体组织内部转让、抵押。 ”刘俊教授认为：“农村宅基地使用权从某些特性上具有可转让性。 ”第三，主张宅基使用权不能流转。如梁慧星教授就认为：“集体组织成员申请无偿取得的
8、宅基地使用权不得转让。 ”如孟勤国认为：“放开宅基地使用权流转市场，具有非正当性和非公平性。 ”在对学者观点进行分析的基础上，笔者认为，在城乡一体化趋势下，基于对农民权益的保护及解决宅基地使用权流转过程中的各种问题，允许宅基地使用权进入土地流转市场已是大势所趋，如此才能在“物尽其用”原则下，发挥宅基地的最大效用。 （一）允许宅基地使用权流转是弥补现行法律不足的基本要求 众所周知，生产关系适应生产力，上层建筑顺应经济基础是人类社会发展的一般规律。在特定社会条件下，当上层建筑顺应经济基础时就会对社会的发展起促进作用，反之，则会阻碍社会进步，破坏经济基础。传统关于宅基地方面的法律制度成型于过去，其禁
9、止宅基地使用权进行流转的立法目的在于保护农村居民因转让宅基地后可能会永远失去其住宅，而导致居无定所，以及为防止宅基地挤占耕地资源。虽然我国土5地管理法和物权法许可农村住宅流转，但严格限制宅基地使用权流转，这与物权法“地随房走”的原则不一致，只有完善相关立法，允许宅基地使用权流转才能弥补这一立法问题。在市场经济尤为活跃的当今社会，现实中存在的很多问题已经不再是限制宅基地使用权流转的充分依据，通过完善法律以及出台相应的法规、政策，上述问题是可以得到妥善处理的。 （二）允许宅基地使用权流转是促进农村经济发展的必然要求 当前国家正着力构建社会主义新农村，越来越多的农民开始从事非农产业，然而，我国农村经
10、济发展存在着起步晚、起点低等不利因素，农民所拥有的资金量有限，对大部分农民来说，宅基地及其上建造的住房是他们的主要财产，在非农产业生产过程中，当碰到扩大生产规模、引进新技术和调整产业结构等问题时，常常会在资金问题上犯难，限制宅基地使用权流转不利于广大农民将宅基地流转作为融资渠道，因而在得不到资金支持的情况下，这部分产业往往生产效率低下，有的甚至濒临破产。由此可见，允许宅基地使用权流转可以解决大部分农村产业的资金问题，从而减轻地方政府在扶持农村经济发展工作中的财政压力，可以将更多的资金用于农村其他方面的基础设施建设，对农村经济的快速、高效发展，对促进社会主义新农村建设具有至关重要的意义。 （三）
11、允许宅基地流转是新的物权法理论的本质要求 随社会法治意识的不断进步，物权法理念已经逐步从以“所有权为中心”向以“利用为中心”的新的物权法理念过渡。在现代社会中，生产社会化，人们在关注所有权的同时，更注重对物充分利用的方式。因6此，用益物权和担保物权制度获得了更高的社会地位，对物的利用已然从传统的所有权发展到对物的价值层面的支配和利用。然而，因为我国土地市场发育不健全，城乡二元结构决定了城市土地流转市场要远比农村成熟，在农村宅基地使用权流转市场是隐形的、不合法的。农村宅基地很难实现其高效利用的物权理念，这就说明我国宅基地使用没有切合现代物权法理念。因此，我们可以看出，提高土地利用效率是以后的方向
12、，严格限制宅基地使用权流转的传统法律规定，必将被以有效利用为核心理念的土地权利制度改变，最终会被取消。 三、构建和完善宅基地使用权流转制度的路径选择 农村宅基地一直以来都承担着较多的社会功能，从最初制度设计的禁止流通到允许宅基地进入流通市场，是一项重大的制度变革，是一项非常大的法律体系的创新，必须辅以相应的配套制度，以确保宅基地使用权有序的进入流通市场，笔者认为，以下制度的建立与完善是解决当前问题的关键举措。 （一）宅基地使用权取得制度设计 取得宅基地使用权是其流转的前提，目前我国宅基地的取得方法有两种：一是申请取得；二是继受取得。宅基地的申请取得即是原始取得，村委会作为与宅基地联系密切的基层
13、组织，在村民申请宅基地的过程中扮演着重要角色，村委会审查同意是村民获得宅基地的前提条件。因为我国现行法律对宅基地的取得缺乏相关制度规范，监管力度不足，极易在村委会等基层组织中滋生腐败现象。一些村干部为谋求所谓的“政绩” ，纵容不合法的宅基地申请行为，严重损害百姓利益，因此，只有完善相7应制度体系，才能有效遏制上述情况发生。 笔者认为，应从以下方面对宅基地使用权取得制度进行设计：其一，在主体方面，要严格区分原始取得与继受取得，对宅基地使用权的原始取得设定严格的条件，不管从政策层面或者实际操作中要严守关口。然而，对于宅基地使用权的继受取得主体应当从本集体组织内部成员放宽到其他集体组织成员，甚至是城
14、镇居民。其二，在对象方面，不管是原始取得还是继受取得，其所针对的宅基地必须在现有的经过核实登记的存量宅基地范围内，同时，对之前超占、多占的宅基地应在无偿和有偿原则的基础上进行收回之后再进入到宅基地取得制度中。其三，费用方面，在坚持农村居民可无偿取得宅基地原则的基础上，依据每个农村当地经济发展程度的不同，对超出政策规定的宅基地申请面积制定相应的收费标准。其四，法律规定方面，为维护农村宅基地使用权流转市场的稳定，针对城镇居民到农村购买宅基地的现实情况，建立专项法律规定禁止城镇居民到农村原始取得宅基地，但不限制宅基地使用权的继受取得以及已经购买农村住房的城镇居民取得宅基地使用权。 （二）建立宅基地使
15、用权登记新制度 权利关系明确是一切交易进行的前提条件，尤其是不动产，所有权登记与否直接关系着交易能够顺利进行。我国物权法第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律法规规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力” ， 土地管理法实施条例第六条规定：“因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土8地变更登记的申请，由原土地登记机关依法进行土地变更登记。土地使用权的变更自登记之日起生效” 。依据法律规定，宅基地使用权及房屋一旦进入流通市场，其权利主体定会发生变化，因此，权属登记也是理所当然的。根据目前的法律规
16、定和社会状况，由县级土地管理部门行使宅基地和房屋登记权力是与我国国情相契合的。为配合此项登记制度的实施，土地管理部门必须做好以下两项工作，首先，做好农村人口和宅基地普查工作。其次，制定符合本地实际状况的宅基地有偿使用制度条例。（三）完善农村相关社会保障制度 农村宅基地作为大部分农民的唯一不动产及主要财产，承载着广大农民的经济基础，与他们的生活状况息息相关，贸然允许宅基地使用权流转必将导致一系列的社会问题，只有在完善相关农村保障制度，满足农民基本生活条件的基础下，才能保证宅基地使用权流转市场的有序性和稳定性。目前，我国已初步形成了包括农村新型养老保险、农村最低生活保障、新型农村合作医疗、农村社会
17、福利事业、农村医疗救助、农村五保供养、被征地农民保障和农民工社会保障在内的农村社会保障体系，为宅基地使用权流转奠定了良好的基础。在完善农村社会保障制度过程中，如何分配宅基地使用权流转所取得的收益是解决农村居民社会保障问题的前提。宅基地使用权流转取得的收益与政府的财政拨款相结合是全面建立农村社会保障体系的有效抉择，唯有如此，才能使农民在宅基地使用权流转后利益得到最大的保护。 随着社会主义市场经济的不断发展，城乡体化进程也在不断加快，9农村经济不再是单一、粗放的农耕种植，经济发展及农民收入都呈现多元化，宅基地使用权的效用也应向多元化方向发展，限制宅基地使用权流转将会严重阻碍社会经济发展，放开宅基地使用权流转市场已然成为大势所趋。因而，依据我国国情，设计一套适合广大人民群众利益需求的宅基地使用权流转制度符合社会现实状况。
