1、1论统筹城乡综合配套改革制度框架创新的基本方略摘要：统筹城乡综合配套改革制度框架创新，可以包括一些需要坚持的基本原则与可行的基本路径。这些原则与路径构成了制度框架创新的基本方略，共同推动城乡协调发展。 关键词：统筹城乡发展；制度框架创新；基本方略 中图分类号：D60 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）01-0181-02 当前，城乡发展不平衡仍是我国现代化建设面临的突出矛盾，城乡居民收入、消费水平等方面的差距还在扩大，城乡基础设施、社会事业等方面的差距十分明显，制约城乡协调发展的深层次因素依然存在。如何从根本上破解城乡发展的二元差距，成为我国经济社会发展亟待解决的重要问题
2、。国家为解决这一问题，成立了两个全国统筹城乡综合配套改革试验区进行先行先试。成立试验区的一个重要目的在于从制度框架创新上来解决城乡二元结构问题。根据中央对重庆市提出的改革试验的要求和重庆市的探索实践，目前已形成了制度框架创新的基本方略。这一方略包括制度框架创新的基本原则与基本路径，初步回答了统筹城乡综合配套改革试验所需的制度框架如何创新的问题。 一、创新统筹城乡发展制度框架的基本原则 统筹城乡发展的制度框架是以建设城乡经济社会一体化发展新格局为目标的相关制度安排的结构体系。框架创新是基本制度的整体创新，2因此制度创新更重要的是制度框架创新。一项制度安排的效率不是独立于其他制度安排之外的运行结果
3、，而是制度结构整合的结果。制度框架创新是指对现有制度结构进行的更有效的改进与改革，既包括制度框架组成所依据的原则的改变，也包括“嵌”在制度结构中的各项制度自身的更新，还包括各项制度之间的耦联关系的调整。在创新统筹城乡发展的制度框架时，需要把握如下基本原则： 1.制度框架创新的指导性。一是以三农为根本立足点，必须按照中央的部署和要求，做到国民收入分配与公共事业发展的重点切实放到农村，改善民生的举措要更多的惠及农民。二是以推动资源要素向农村配置为着力点，加快建立有利于资源要素向农村配置的激励机制，引导资金、技术、人才、管理等要素向农村聚集。促进土地增值收益更多地用于农村建设。三是以城镇化与新农村建
4、设协调推进为战略点，既要积极稳妥推进城镇化，又要扎实推进新农村建设，让留在农村的人能够安居乐业。四是以城乡改革联动为切入点，实现城乡良性互动、共同繁荣。五是以共同富裕为根本目标。 “共同富裕”反映社会主义本质要求和党的本质属性，是邓小平理论、 “三个代表”重要思想和科学发展观的具体体现，是转变发展方式的内在要求，也是和谐社会的基础条件。因此，缩小三大差距是关系中国特色社会主义本质和方向的根本问题。 2.制度框架创新的综合性。统筹城乡发展是一项涉及城镇与农村、经济与社会、人口与资源环境等各方面工作的综合复杂的系统工程，涉及到多种利益关系的调整，牵一发而动全身。所以，有效推进统筹城乡发展，需要多方
5、面政策措施的协调配合。从现实工作层面看，统筹城乡3发展，既要突出重点，在化解主要矛盾、解决关键问题上寻求突破，又要全面推进，实现城乡经济社会的全面发展。从统筹任务和工作切入点来看，要围绕统筹城乡发展规划和空间布局、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡公共服务与社会事业发展、统筹城乡劳动力就业与社会保障、统筹城乡社会管理等方面开展 T 作，尽快在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间合理流动，推动城乡经济社会发展融合。因此，统筹城乡综合配套改革实验强调的是综合性，而不仅仅是经济性。 3.制度框架创新的示范性。从中
6、国区域经济发展总体布局出发，根据本区域要素禀赋特点，在科学发展观指导下，顺应工业化、城镇化、城乡一体化趋势和全面建设小康社会目标的内在要求，以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，以政府体制改革为保障，以解决社会深层矛盾为着眼点，以带动和影响其他地区发展为目的，以建立城乡经济社会发展一体化体制机制为目标，坚持破除城乡二元结构体制与创立新制度框架相结合、重点突破与整体创新相结合、先行先试与关联互动相结合、经济体制改革与其他方面改革相结合、解决当地实际问题与攻克全国共性难题相结合，先行试验一些具有国家层面意义的重大改革发展措施，探索新的历史条件下统筹城乡发展新的指导思想、新的发展路径、新
7、的增长模式、新的改革模式以及新型的参与国际竞争的方式等，并不断拓展改革的领域，带动其他领域和其他地区的改革发展，推动我国改革的整体进程。二、统筹城乡发展制度框架创新的基本路径 4统筹城乡发展作为一项持久的系统工程，涉及经济社会多方面利益关系的调整和重构，需要政府持久的宏观层面的统筹和主导，决非仅仅几项职能的调整所能解决，因此，制度框架的创新涉及到多个层面。 1.强化政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的理念、结构、职能和方式的创新。深化行政改革，突破统筹城乡发展的行政体制、机制障碍，建立促进统筹城乡发展的行政管理体系，是推进统筹城乡发展的重要内容和主要动力，是充分发挥政府在统筹城乡发展中
8、主导作用的关键。根据我国现行管理体制的特点，在推动政策改革方面，越是上级政府，越有政治动员和政策主导的能力，越能发挥更大的作用；而从统筹的区域和范围来说，越是上级政府，管辖的区域范围越大，统筹配置资源的回旋余地越大，统筹的行为空间和作用效果也越大，这可称为统筹城乡发展的“大局效应” 。因此，适应统筹城乡发展的需要，构建统筹城乡发展的行政管理体系，从根本上克服现行城乡行政管理体系的局限性，必须深化行政改革。其重点是：转变政府职能，形成统筹城乡发展的政府职能架构；重塑行政体制，建立统筹城乡发展的行政管理体制；完善行政机制，健全统筹城乡发展的政府运作机制。 2.建立城乡互动、工农互促的动力机制。统筹
9、城乡有别于简单的农村建设，它的一个关键点是城市对农村的反哺和工业对农业的支持，以构建“以城带乡，以工促农”的长效机制。城乡统筹发展的一体化格局不可能建立在仅仅依靠中央的财政支持或城市、工业的有限“输血”这一基础之上，必须在协调推进工业化、城镇化和农业现代化的进程中，努力探索激励城市文明和城市资源通过无形或有形的有效渠道辐射农村，5政府加大对三农公共资源的优化配置，企业将生产力要素投入农村的途径和办法。 “把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力” ，争取以不断发展的城市和不断升级优化的二、三产业规模和效益来推动社会主义新农村建设。即如何建立”城乡互动、工农互促”的发展
10、模式，这是统筹城乡发展的长效动力机制。 3.积极推进农民工市民化的制度系列建设。统筹城乡发展必须解决的一个关键问题是“人往那里走” ，吸纳农业转移人口在城镇就业和定居并使之向市民转变，是城镇化的重要任务，是破除城乡二元结构的重大举措。近年来，我国农民工转移的稳定性显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。新生代农民工成为主体，他们对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城镇化，融入城镇的意愿强烈。 4.推动资源要素向农村配置的“三农”投入机制。统筹城乡经济社会发展要解决的一个核心问题是“钱从哪里来” 。一是按照 2010 年中央一号文件提出的“总量持续增加、比例稳步提高”的要求，更加自觉
11、、更大幅度地调整国家财政支出结构，切实把三农作为投入重点，把与三农有关的项目作为国家新增投资安排的优先领域，保证财政预算内农业支出有较大幅度增长，确保新增财政支出向三农倾斜，并建立财政三农投入稳定增长机制。抓紧划分中央与地方的支农事权，完善转移支付办法，建立中央与地方财权和事权相匹配的财政支农体制。二是积极开拓农业农村发展资金的筹集渠道，引导社会资金投向农业农村。三是深化农村金融改革。建立普惠性的农村金融体系，加快培育适应三农需要的各类新型金融组织，培育竞争性的农村金融市场，加大政策性金融对农6村改革发展重点领域和薄弱环节的支持力度，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向三
12、农，提高农村金融服务质量和水平。 5.统筹土地税费收取和使用，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。统筹城乡经济社会发展要解决的一个核心问题是“权益如何保障” 。近几年，在国家实行最严格的耕地保护制度背景下，不少地区开始推行宅基地和村庄整理，将节省出的部分土地转换为城镇和工业建设用地。农村土地整理为工业和城镇发展腾出了空间，在一定程度上促进了土地集约利用与新农村建设，但也存在农民和集体土地权益得不到有效保障等问题。 6.加快推进城乡基本公共服务均等化制度建设。保障和改善民生，最艰巨的任务在农村。应进一步推动公共服务向农村覆盖、社会事业向农村延伸，加快建立城乡统一的基本公共服务制度
13、。按照基本公共服务均等化的要求，统筹推进城乡教育、卫生、文化和社会保障等体制改革，努力实现农村居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。在继续全面普及并巩固九年制免费义务教育的基础上，推进实行免费的农村中等职业教育，进一步提高农村地区高中教育普及程度。巩固和发展新型农村合作医疗制度，建立健全农村三级医疗卫生服务网络，进一步提高农民享有的公共卫生服务水平。不断完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系。加快新型农村社会养老保险试点步伐。加强农村水、电、路、气、房建设，加快改变农村面貌。 三、结束语 7我国城乡二元结构的形成与演变主要是由制度与体制及其运作机制所制造出来的现象，那么
14、，实现城乡统筹发展就必须革新目前的制度框架及其运作机制，才可能彻底解决这个长期困扰中国社会主义现代化的最大难题。对此，中央要求重庆市的统筹城乡综合配套改革要“在重要领域和关键环节率先突破，破除制约经济社会发展的体制机制障碍” 。从这个角度看，中央已经认识到，解决城乡二元结构问题并不单纯是某一方面的制度与机制的创新，而是国家制度框架及其体系的革新。因此，我们在推进城镇化的同时应深化农村改革，稳定和完善农村基本经营制度，提高农民的组织化程度，培育现代农业经营主体，加快传统农业向现代农业转变进程；加强农村人力资本开发和新型农民培养，全面提高农民素质；加强农村社区建设，逐步实现农村的社会现代化。 （责任编辑：刘娇娇）
