1、1浅论利益集团影响我国公共政策的途径作者简介：王立（1989-） ，男，四川乐山人，贵州财经大学财政与税收学院硕士研究生，研究方向：税收理论与实务。 摘要：利益集团是任何一个时代、任何一个国家都会形成的产物。随着中国社会的不断发展转型，利益集团对我国改革的干预力度逐渐加强，开始积极的介入到公共政策的制定和执行当中。本文分析了利益集团影响我国公共政策的 4 种主要途径，它们分别是：利益诉求、官商勾结、联盟合作和形成舆论。 关键词：利益集团;公共政策;途径;利益“无论是在哪个时代、哪个国家、那种社会都会产生利益集团，利益集团对公共政策的影响是无处不在的。 ”中国虽然是一个社会主义国家，但随着社会和
2、政治的不断发展进步，利益集团的形成也是一个无可避免的产物。近年来，利益集团对我国改革的干预力度逐渐加强，开始积极的介入到公共政策的制定和执行当中。例如，在内外资企业所得税合并上就形成了两大对立阵营：内资企业、国税总局和财政部为一方，外资企业、地方政府和商务部为一方。2005 年 1 月，共有 54 家跨国公司联名向财政部、国家税务总局和商务部提交了一份名为在华跨国公司对新企业所得税法的若干看法的报告，该报告希望新所得税法能继续给予外资企业 5-10 年的税收优惠过渡期。紧接着，财政部作出回应“合并内外资企业所得税税率的时机已经成熟，应该立即统一税率。 ”然而在 2005 年 3 月的两会期间，
3、 “统一2两税”的议案未能被付诸表决。美国华尔街日报对此发文称“外资企业在华赢了一场短暂的胜利。 ”经过各方长时间的利益博弈，企业所得税法（草案）在 2007 年 3 月提交全国人大审议，并最终审议通过，于2008 年 1 月 1 日起，全面实行。 古语有云“天下熙熙皆为利来、天下攘攘皆为利往。 ”再加之中国自古以来就是一个讲究人情社会、裙带关系的国家，不同的人、不同的群体、不同的社团为了共同的利益很容易形成一个联盟或形成一个集团。所以发展到现代，各种各样、形形色色、大大小小的利益集团已经充斥着整个社会。那么，它们是通过什么样的途径来影响公共政策，诉诸自己利益的呢？ 一、利益集团影响我国公共政
4、策的途径。 中国特色的政治结构决定了利益集团对我国采取的策略将不用于西方国家，为了寻求最符合其利益的政策结果，它们会动用一切资源优势，采用最行之有效的方法影响公共政策的出台和执行。黄卫平（2003）认为，中国利益集团政治参与的途径有:说服；贿赂；媒体呼吁；求助主管部门领导；集体行动等。邢乐勤，顾艳芳（2010）认为，利益集团会通过集团成员的社会关系网、社会影响力和政治地位来影响公共政策的制定和执行。陈雪艳（2008）提出，随着市场经济的发展，资本利益集团开始广泛参选政协委员、人大代表和党代表，积极主动展现自己的实力，影响公共政策的导向。本文根据上述国内专家学者的研究，并结合具体案例，将利益集团
5、影响我国公共政策的途径总结为如下几种：利益诉求、官商勾结、联盟合作和形成舆论。 3（一）利益诉求 利益诉求是利益集团表达自身利益，参与利益分配，影响公共政策制定的首要策略。我国利益诉求的渠道主要有 3 种：人大、政协代表大会的渠道；社会团体和民主党派的渠道；群众信访及媒体传播的渠道，等等。由于中国正处在高速发展的转型期，社会资源分配不均加剧，拥有更多资源的利益阶层能更好的追求和表达本集团的利益，而掌握较少资源的利益阶层其利益表达能力就相对较弱，各利益集团间的利益诉求能力极不平衡。例如：随着非公有制经济地位的不断上升，越来越多的民营企业主需要拥有政治团体来为自己诉求利益。代表民营企业主阶层的组织
6、，如全国工商联、中国商业联合会等，就会积极为他们的合法权益进行诉求，引导政府出台符合民营企业主利益的公共政策。与之相比较的是占中国 2.6 亿人口的农民工群体，至今尚没有一个可以完全代表他们利益的社会组织，他们缺少利益诉求的途径和组织依托。 好在国家已经意识到了各利益集团间发展失衡的局面，并开始调整全国人大代表的构成比例，争取让弱势阶层在人民代表大会上能发出更强的声音。例如，在第十二届全国人大代表的选举中，就首次实现了城乡按相同人口比例选举产生的目标。在职业构成比例上实现了“一降三升” ，即降低了党政干部代表的人数，提高了一线工人及农民、专业技术人员和妇女代表的人数，使他们分别占到了总人数的3
7、488、1342、2042和 234。虽然这些弱势阶层的利益诉求未必就很顺畅，但目前至少为他们提供了一个利益诉求的平台和空间，从某种意义上来讲，这也是体制改革的一种进步。 4（二）官商勾结 何清涟（1998）曾指出，政府部门掌握着资源分配的权利，很容易成为利益集团寻租的“猎物” 。寻租是官商勾结的理论基础，其实质是资本和权力的谋和，当官僚精英和资本集团形成利益同盟之后，他们就会把持公共政策的导向，为本利益集团服务。官商勾结的现象在中国十分普遍，根源还是在于政府部门掌握了大量的社会资源，行政权力过于集中，而监督部门又不能有效的防范和查处，才导致了这种体制性的腐败行为频发。 官商勾结的突出特点就是
8、权钱交易。资本集团通过给予党政机关工作人员购物卡、会员卡、过节费等物质资助，拉拢和腐蚀公职人员，以达到“构建良好关系”影响政策制定的目的。例如：前成都工投集团董事长戴晓明为了促使中石油彭州项目的启动，拉拢中石油四川方面的部分中层、成都政界及金融界一批掌权人物，为该项目做人际“勾兑” ，实现了“利于权”的结合，使该项目成为这些利益集团的寻租工具。再如前四川省政协主席李崇喜为了帮助某私营企业主延揽攀枝花市的一个项目工程，公开干涉攀枝花市政府工程招标。干涉未果后，竟勃然大怒，利用公权力促纪检部门调查攀枝花市分管领导，以达到公报私仇的目的。可见，官商勾结能让利益集团快速的介入到公共政策的运作当中，让官
9、员为其利益“身先士卒、保驾护航” 。这当中特别值得警惕的是，官商勾结一旦形成，官员手中的公权力可能被私用、被滥用，甚至导致官场中出现“劣币驱逐良币”的现象。而治理之策只能是建立权力公开运5行的机制，并让这种机制常态化、正常化，让人民来监督公权的使用，防止官商勾结的并轨。 （三）联盟合作 利益一致或目标相近的利益集团通常会联合起来，增强声势和影响力，共同行动。利益集团采取联盟合作的原因可以从两方面来看。一方面是因为某项公共政策的制定和出台通常涉及的利益相关者比较多、比较复杂。利益集团为了拥有更大的行动能力和谈判能力，需要结成联盟采取合作，以便在利益博弈中占据先机。另一方面，在政策的形成过程中，不
10、同利益集团可能会出于“互投赞成票”的需要，相互支持，共同维护自己的利益，形成联盟合作。例如：中国前几年的房地产行业发展过热，每次当中央想出台政策进行宏观调控时，房地产商马上就会宣称中国房价正处于一个合理价位；银行便会形成报告警告房地产业不能离开银行信贷支持，否则房开商的资金链将会断裂，使中国各个城市出现大量烂尾楼。地方政府也表示担忧，打压房地产会使地方出现经济增长速度放缓，大量财政收入减少，经济硬着陆等现象。可见，凡是涉及利益，就会“牵一发而动全身” 。不同的利益相关集团会通过这种“抱团“合作的方式，相互支持、各取所需，联盟影响或推迟中央调控政策的出台。 联盟合作没有朋友好坏之分，只有永久的利
11、益，各利益集团之间的合作关系通常是不稳定和阶段性的。但值得我们警惕的是，若少数几个掌握大量社会资源的利益集团通过达成某种协议或契约形成多头或寡头垄断，就很容易威胁公民的利益甚至绑架或操控国家的公共政策。例如6电信三巨头（移动、联通、电信） 、中国三桶油（中石油、中海油、中石化）已经牢牢控制住他们所经营的领域，并在定价方面拥有绝对的话语权。对于这种联盟合作，有关国家应该给予治理和规制，逐步放开民营资本进入的步伐，真正实现让利于民。 （四）形成舆论 利益集团会利用现代社会提供的一切舆论工具，如网络、电视、报刊、广播、专家、学者等来影响公共政策的制定。当利益集团的利益受到威胁或为了争取更大利益时，他
12、们便会买通部分媒体，并主动提供相关诱导信息，经媒体之手广泛传播，利用社会大众存在的“信息不对称” ，成功勾起他们的舆论支持，从而对决策层形成巨大压力。 近些年来，我国利益集团利用媒体舆论影响公共政策的能力在逐渐提高。越来越多涉及民生的公共项目都会通过媒体公开征求民众意见，以供决策者参考。例如城市公共交通是否涨价、某某石化项目是否适宜修建等等。从一定意义上来讲，这是我国公共政策走向透明和开放的关键一步，也是保障决策科学民主的有效方法。但有些媒体经过商业化和市场化的洗礼，本身就成为了利益集团，与各种利益有着千丝万缕的关联，其报告逐渐偏离独立、公正、客观的道路，论为各种利益集团摄取利益的喉舌。以房地
13、产业为例，开发商为了抵制国家打压房地产业的力度，扭转市场对房价看跌的悲观态度。他们买断媒体广告，鼓吹房价只涨不跌；他们投资入股网络，删除任何不利于房地产业的文章评论。他们控制大量房地产研究机构，赞助某些知名学者教授，让其到处强调政府应取消经济适用房等保障性住房的建设，为开发商提供有力理论支持。7利益集团出于自身利益形成舆论的行为可以从两方面来看。从好的方面来讲，这有利于推动大众政治的发展，让更多群众加入到对公共政策的深入探讨和研究当中，提高政策制定的质量和水平，防止公共政策的“拍脑门”决定和暗箱操作，对决策层形成有力监督。从负面影响来看，出生于市场经济的现代传媒可能会更信奉“金钱和利益至上”
14、，因而那些拥有雄厚财力的利益集团就很容易掌握话语权，操作各路媒体，引导和利用大众心理，对决策者的思路形成影响。在这种情况下，舆论便不再是维护人民利益的武器，而是成为掠夺大众利益的凶器。利益集利用公共舆论维护自己的利益做法其实本也无可厚非，但这种手法必须经得起阳光的照射、经得起人民的经验、对得起自己的良心！ 参考文献： 1孙大雄.宪政体制下的第三种分权J.北京:中国社会科学出版社，2004:1. 2黄卫平.中国社会利益集团研究J.战略与管理，2003，(4). 3邢乐勤,顾艳芳.中国利益集团政治参与的特点分析J.浙江学刊,2010,(2). 4陈雪艳.关于转型时期我国社会利益集团的思考J.产业与
15、科技论坛,2008,(2). 5王春福.论科学民主决策的社会利益表达机制J.求实,2006,(4). 6何清涟.现代化的陷阱M.北京:今日中国出版社,1998:118119. 87MJC.维尔.美国政治M.王合等译,北京:商务印书馆,1981:212. 注解 孙大雄.宪政体制下的第三种分权J.北京：中国社会科学出版社，2004:1. 黄卫平.中国社会利益集团研究J.战略与管理，2003，(4). 邢乐勤,顾艳芳.中国利益集团政治参与的特点分析J.浙江学刊,2010,(2). 陈雪艳.关于转型时期我国社会利益集团的思考J.产业与科技论坛,2008,(2). 王春福.论科学民主决策的社会利益表达机制J.求实,2006,(4). 何清涟.现代化的陷阱M.北京:今日中国出版社,1998:118119. MJC.维尔.美国政治M.王合等译,北京:商务印书馆,1981:212.
