1、1浅谈审计机关自由裁量权的设置及应用规范行政处罚自由裁量权，建立行政处罚自由裁量基准制度，是贯彻党的十八大关于规范行政执法要求的具体体现，是推行行政执法责任制，进一步依法界定行政执法职责，落实行政执法责任的必要环节。各地各行业各部门正逐步把规范行政处罚自由裁量权，建立行政处罚自由裁量基准制度贯穿于行政执法的全过程。 一、审计机关的行政处罚自由裁量权 何谓行政处罚自由裁量权，美国布莱克法律词典将其定义为：“在特定的情况下，依照职权以适当和公正的方式作出作为的权力” 。英国著名法官霍尔斯伯勋爵指出：“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是
2、随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使” 。 审计机关的行政处罚自由裁量权，是指审计机关依法对被审计单位违反财政收支、财务收支的法律、法规、规章和国家其他有关规定的行为，在法律、法规、规章所规定的行政处罚范围、种类和幅度内，依法确定是否给予处罚以及对处罚的种类、标准等进行自主裁量和选择适用的权力。 二、设置审计机关的自由裁量权的必要性 审计机关也非常重视审计行政处罚的自由裁量权的规范和建设，早2在 2000 年 1 月 28 日，审计署审计长李金华签署了审计署令第 l 号，发布了审计机关审计处理处罚的规定 （以下简称规定 ） 。 规定明确了，
3、要根据违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度和主观过错等因素，结合审计执法具体情况，将被审计单位和个人违法行为分为：免予处罚的违法行为、从轻处罚的违法行为、一般处罚的违法行为和从重处罚的违法行为，并按照法律、法规、规章设定的处罚幅度，将行政处罚分为免予处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚。2006 年修改的中华人民共和国审计法和 2010 年实施的中华人民共和国审计法实施条例 ，从法律和法规层次对审计处理处罚做出了更加明确的规范。 三、如何行使审计处罚自由裁量权 审计处罚自由裁量权应当遵循处罚法定原则，公正、公开、公平原则，过罚相当原则，处罚与教育相结合原则和程序正当原则，依法保护被审计单位的
4、合法权益，确保合法、合理行使审计处罚自由裁量权。 1.取证资料必须完整全面的反映违纪违法问题。审计部门在实施审计执法过程中应当坚持依法、全面、客观地收集证据材料，对审计查出的违纪违规问题，要确保取证充分，数据准确，定性合法合规。对发现的问题如有从轻处罚、免于处罚等情节的，可能涉及处罚自由裁量问题的，也要详细取证或收集资料。 2.采取执法与处罚分离的模式进行审计处罚自由裁量权控制。根据业务部门提供的证据和有关材料，法规部门、审理部门依次对被审计单位和有关当事人违反审计程序的事实、证据进行核实、审查，并综合考量违法情节、违法性质、违法手段、违法后果、改正措施等因素，提出3处罚建议，必要时由审理部门
5、提出召开审计专项业务会议集体审议，确定最终处罚基准。 3.在行使行政处罚自由裁量权时，应当告知行政相对人作出处罚的事实、理由和依据，充分听取行政相对人意见，保障被处罚的行政相对人的知情权、申辩权和救济权。需要听证的，按照听证的有关程序执行。保障被听证人的合法权益。 4.实施从重、从轻或者免予处罚时，应当在审计工作底稿、审计决定书和审计处罚决定书中说明理由。 四、加强审计自由裁量权管理的相关措施 由我国现行法律体制、法制环境及自由裁量性质所决定，审计处罚自由裁量权，还需要进一步地规范和完善。但是，我们应力争最大限度、公平公正地用好审计处罚自由裁量权。笔者认为审计实践中可采取以下措施： 1.完善审
6、计立法，加强法律的应用性。针对法律规定的比较原则的问题，制定行政法规、规章，既而进行明确，将审计处罚过程涉及自由裁量权的有关条款细化为具体的细则，尽量减少执法人员执行处罚标准的浮动性，减少自由裁量权的操作弹性。 2.制订统一的处罚规范。目前，各地审计机关在对同一违规问题的定性与处罚时应用的法规并不一致，而各个法规所规定的行政处罚的自由裁量权也不一致，应用处罚法规的不一致直接会导致同一违法行为面对不同的行政处罚幅度。所以为保证公平，一是建议上级审计部门制订统一的处罚规范或指导意见，保证在本区域内实施的行政处罚在自由裁4量权上的统一；二是建议各级审计机关建立本机关的审计惯例制度，总结历年来不同单位
7、不同领域审计违法行为的不同特点和各自规律，分门别类地提供相关案例，使审计机关对同类案件有具体比照，对类似案件做出类似处罚，以保证审计处罚的一致性，防止出现自由裁量权衡有失偏颇的情况。 3.提高审计主体的职业道德水平与法律素质。审计处罚的自由裁量权要合法行使，很大因素取决于审计人员，审计人员主观上的过失或故意都会导致自由裁量权的滥用，为解决此问题，一方面要加强审计执法人员的法律知识系统学习研究，熟练掌握法律法规内容，使审计处罚自由裁量权做到合法、合理；另一方面要提高审计人员的职业道德，保持公正的态度，在法定职权范围内、在法律依据内、在自由裁量权的法定额度及法定情节内依法行使自由裁量权，杜绝以权谋
8、私。 4.加强对审计处罚的监督。审计处罚是一种影响行政相对人权利义务最突出的强制性行政行为，审计机关必须强化三级复核，通过制度的严格执行保证自由裁量权的合法行使，统一把关。部分审计机关实行的“审罚分离”制度值得借鉴，也就是将审计检查与处理处罚职能分开，前项由审计组完成，后项由处罚执行机构完成。实行“审罚分离”制度，有利于防止某些审计人员在审计过程中徇私舞弊和以审谋私，进一步规范审计处罚自由裁量权。 五、自由裁量权的行使方式 1.必须依法进行，在法律的框架内操作。自由裁量权行使的“自由”程度必须符合法律的明确规定，没有明确规定时，要符合法律的公平、5正义原则。 自由裁量权既然源于法律，就必须根据
9、授权原则来行使，在法律没有明确规定时，执法者、司法者应该根据代理理论的一般原理，在委托人没有明确指示时，根据具体情况，本着善良管理人的责任，忠实谨慎地执法、司法，以实现公民权利的有效保障。在立法上可以丰富司法审查的制度基础：一是扩大司法对行政自由裁量权的审查范围，不仅行政处罚显失公正要受到司法审查，其他具体行政行为显失公正的同样也要接受司法审查；不仅对具体行政行为的合理性可以审查，对个案涉及的抽象行政行为的合理性，法院也可以进行司法审查。二是尽快制定行政程序法，在行政程序法中对行政自由裁量权的行使范围进行界定，明确行使自由裁量权须遵守的原则和规则。如果具体列举原则有客观上的困难，也可以像民法中
10、确立“诚实信用”的“帝王条款”一样，在行政程序法中确立行政行为须符合“正当性”这一行政法中“帝王条款”的要求，为法院在司法审查中运用司法自由裁量权奠定法律基础。三是细化行政诉讼法中“滥用职权”和“显失公正”的含义，由于中国是个以成文法为主导的国家，排斥法官“造法” ，因此为便于司法实践中进行操作，也为了使这两条原则真正落到实处，可以以立法或司法解释的方式对这两个概念作一些列举。 2.必须结合工作实际，依照合法、合理的方式运用。回到宪政环境下，权力主体在运用自由裁量权时，必须综合考虑各种相关情况，衡量各种利益关系，根据自己对法律精神的理解和对法律价值的追求，作出既为维护公共利益所必需，又能最大限
11、度的维护公民的合法权益的处罚决定。这就是将自己置于公民整体意志和利益的代理人的地位，履行忠6实善管义务。 3.尽快细化法律规定，通过技术性操作使法律更加具有操作性。对具体的处罚进行量化，像刑法中出台的量刑规范化指导意见，针对每一项具体的处罚进行细化，概括各类违法的处罚力度，同时做一个总则性的规范，使各类处罚有法可依，减少中间的空白，给被处罚人一个明白的解释。 4.充分给予被处罚人救济权。处罚之后，给予其申诉和答辩的时间和条件，使处罚在救济完成之后发生效力。同时允许法律对处罚进行审查，保障被处罚人得到应有的司法救济。正确理解自由裁量权，在审计司法实践中具有很重要的意义，它既可以规范审计人员自由裁量权的正确行使，避免枉法裁判和曲解法律错判滥判，也可以保障行政相对人的知情权和救济权，从而更好的保障当事人的合法权益，维护司法公正。 规范行政执法自由裁量权是为打造“阳光执法“，将“放在抽屉中“的自由裁量权，拿到桌面上来。裁量标准的细化，较好地规范了行政执法行为，使行政相对人能够对号入座，自觉接受处罚，从根本上消除因条件模糊、人为因素，造成行政自由裁量的随意性和不公开、不公正性。 （作者单位：宝鸡市审计局）
