1、“民营银行”虚实近日，针对民营银行的政策密集出台。 继 6 月 20 日国务院常务会议首次提出“探索设立民营银行” ，7 月 5日国务院办公厅正式下发关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见 （下称“意见” ） ，明确提出“鼓励民间资本投资入股金融机构和参与金融机构重组改造” ， “允许发展成熟、经营稳健的村镇银行在最低股比要求内，调整主发起行与其他股东持股比例”以及“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构” ，等等。 中国银监会针对意见的相关要求，特别是设立自担风险的民营银行问题，做出了进一步的阐释，引起了社会各界的高度关注。 回首改革开放以来中国
2、银行业发展历程，民营银行一直是萦绕不去的热点问题，特别是在本世纪初银行业改革全面启动之际，发展民营银行曾作为改革方案之一引发激烈争论。 如今中国银行业已发生了脱胎换骨的变化，尽管还存在许多的问题，银行业已从当初技术破产的境地，发展成为全球最赚钱的行业之一。民营银行再次作为金融改革的一项重要方案被提出，并正式进入了实施议程，或许意味着民营银行的发展将进入崭新阶段。 在中国内外部经济环境以及行业环境已发生根本变化的背景下，发展民营银行对于中国银行业乃至金融改革的意义是否依然相同？应按照怎样的路径和方法来发展民营银行，才可以在发挥其积极作用的同时，有效控制相关风险？ 厘清民营银行定义 “民营银行”并
3、非严谨的学术概念，在不同人的语境中，其所指往往有很大的差异，围绕民营银行的诸多争论，多数时候也是各说各话。 回溯各家观点，对民营银行的界定大致有以下三种，第一种定义强调产权结构，认为由民间资本控股的就是民营银行；第二种定义强调银行的资产结构，认为民营银行应主要为民营经济服务，向民营企业提供贷款；第三种定义则强调银行的公司治理结构，即股东是否有效参与银行的治理，是否采用市场化机制来经营。 第二种定义显然不合逻辑。不管所有制形式如何，要实现可持续发展，银行的运作必须遵循市场规则，将资源配置到效率较高的领域，服务对象并不能成为银行性质划分的关键。 换句话说，国有银行并不必然只服务于国有企业，民营银行
4、也不应只服务于中小民营企业，决定资金流向因素不在于企业的所有制性质，而取决于银行对借款主体风险、收益的考量。主观划分不同类型银行的资金用途，并借以解决特定问题（如民营中小企业融资难）的思路，并不符合市场化改革的取向。 第一种定义则有相当数量的支持者。侧重产权结构优化的股份制改造，是中国过去 30 年市场化改革最主要的内容。如果以民间资本参股或控股来衡量，在过去十几年中，随着中国银行业改革的深入，这个意义上的“民营银行”或已有了较大的发展。 按照中国银监会统计，截至 2012 年底，股份制商业银行和城市商业银行总股本中，民间资本占比分别为 41%和 54%。在农村中小金融机构股本中，民间资本占比
5、超过 90%。在局部地区（如浙江省） ，91 家中小银行实现了民间资本 100%控股（包括 2 家城市商业银行和 89 家农村中小金融机构） 。全国 262 家非银行金融机构中，民间资本控股的共有 33 家，包括 10 家信托公司、19 家财务公司、3 家金融租赁公司和 1 家汽车金融公司。 强调产权结构的定义仍然存在一定的缺陷。在我国较为特殊的金融管理体制下，民间资本参股或控股的程度虽获大幅提高，但囿于种种限制，难以在银行决策、管理中有所作为。股东不能有效参与治理，这些所谓的“民营银行”与国有银行一样面临着“所有人缺位”的委托-代理难题，产权结构优化和股份改造的效果也因此大打折扣。 第三种定
6、义更强调银行实际的治理结构状况，即民间资本不仅要参股或控股银行，还要在银行的治理中发挥主导作用，采用真正市场化的机制而非行政手段，来进行银行的经营管理。这是我们目前更倾向的民营银行的定义。如果以治理结构作为标准，与市场化国家相比，中国民营银行的发展的确相当滞后，在 3800 家左右的银行业法人机构中，真正意义上的民营银行只有寥寥数家。 民营银行对金融改革的意义 早在上一轮银行业全面改革开始之前，民营银行的倡导者曾阐述：民营银行可以改善中小企业融资，促进国内金融市场竞争，提高银行体系效率，加快国有银行改革步伐，提高与外资银行竞争的能力，等等。 而在过去十年中，随着股份制改造的深入，中国银行业基本
7、建立起了现代管理制度，虽存在缺陷，但仍极大提升了经营管理效率。上面提到的诸多积极意义，在民营银行并未取得突破性进展的情况下，在很大程度上得到了实现，发展民营银行的呼声一度陷于沉寂。 到今天，在全然不同的环境下，发展民营银行的意义也应重新审视。就目前阶段而言，发展民营银行最重要的作用，或在于推动中国银行业治理结构的优化，实现长期可持续发展。过去十年改革，中国银行业在产权优化方面已取得了长足的进展，但公司治理仍存在明显缺陷，有两点最值得强调： 一是内部人控制现象。对国有银行而言，股东缺位所造成的内部人控制问题并不令人陌生。即使在民间资本参股甚至控股的中小银行中，监管部门的限制（如单一股东最高参股比
8、率等限制性条件）在很大程度上导致了银行股权高度分散，股东难以对银行实施有效控制，银行的发展方向基本由管理层所主导。 二是行政控制现象。在银行管理者由各级政府任命（或影响）的情况下，其经营不可避免会受到行政力量左右，导致金融资源相对集中于政府偏好的企业或产业。从目前的情况看，行政控制现象不只存在于国有控股的银行（包括地方政府或国有企业控股的银行） ，在绝大多数由民间资本参股甚至控股的银行中，高管任免也会受到政府左右。 上述两种现象，都不利于银行业的可持续发展。 其一，在内部人控制下，无论是国有控股银行还是民间资本控股的银行，都面临不同程度的委托-代理问题。作为代理人的管理层，可能会在经营中过于追
9、求短期回报，损及股东的长期利益。 其二，在行政控制下，银行可能偏离其风险管理原则，将贷款资源过度集中于政府相关的企业和产业，造成金融资源配置的失衡和风险的积聚，等等。 第三，无论是内部人控制，还是行政控制，银行的发展模式都会更注重规模扩张。对管理层而言，银行规模能带来更大的影响力和即期收入；对政府而言，银行规模扩张通常意味着更多的贷款投放，有助于经济总量的增长。 至于规模扩张所造成的资本损耗，多数时候都由股东来承担。这种治理结构上的缺陷，显然容易强化银行业规模至上的发展模式，在宏观上也容易引发信贷总量的过度膨胀。 真正意义上的民营银行，股东能有效介入银行治理，按照自身意愿选择管理者并遵循市场化
10、的激励机制，可以在很大程度上缓解委托-代理问题，而且，由于实际控制人的存在，或许也可以形成对行政干预的抵制。 在股东主导经营的情况下，银行会更多地考虑资本损耗问题（因其直接增加了股东的成本） ，规模扩张冲动或会因此而有所缓解。推动民间资本在商业银行治理中发挥更大的作用，以及促进民营银行的发展，都是优化银行治理结构、促进中国银行业转型的重要内容。 如何发展民营银行？ 在银行业已基本建立现代管理机制，经营效率已得到显著提升的背景下，发展民营银行的意义，不仅在提高金融效率、优化融资结构等方面，更重要的或许在于继续推动银行业产权结构和治理结构的优化，以夯实银行业长期可持续发展的基础。 尽管有相当积极的
11、作用，但在我国现有体制下，民营银行的发展也还面临一些难题，需要逐步加以完善： 首先，除了新设银行，发展民营银行更主要的路径，可能还是在目前民间资本进入银行业已达到较高程度的基础上，放松相关限制，推动银行股权相对集中，并允许民间资本在银行治理中发挥越来越大的作用。从优化中国银行业治理结构的角度而言，对数量庞大的现有银行进行民营化改造，比多设几家新的银行更重要。中国银行业机构已达 3800 家，市场竞争渐趋激烈，大规模新设银行并不是一种合适的选择。 其次，应强化监管限制，避免可能存在的道德风险。较之其他类型的银行，民营银行在治理方面有一定优势，其缺陷也无可回避。民营银行的经营者可能因追求短期超额利
12、润而过度承担风险，将最终成本交由政府或公众来承担。 在此轮次贷危机中，这一问题已得到了充分暴露。而在我国目前政府隐性担保的体制下，风险与收益不对称情况或许更加严重，如何缓解相关的道德风险，是监管者必须要考虑的问题。通过监管要求来建立民营银行的风险自担机制，是一个合理的选择，具体包括对民营银行股东资质的审核、对其业务的分类监管，以及对风险处置与承担方面的特殊要求，等等。 第三，应加快相关基础设施建设，防止风险的传递。银行风险具有较高的传染性，这也意味着，即使实现了风险自担，一家银行的破产倒闭仍然可能引发连锁反应，以致形成系统性风险。就这点来看，在推动民营银行发展的同时，也不可忽视对于相关基础设施的建设，显性的风险承担机制（如存款保险制度等） ，更系统的银行破产处置制度等等，都需要认真研究和及时推进。 作者为中国社会科学院金融研究所银行研究室主任
