1、“通村路”项目审计方法及工程建设管理评价【摘 要】 通村路工程是国家为履行公共服务职能而对农村连接城镇道路进行重点投资建设的项目，为了引起学术界和理论界对该类工程投资运用合规性及其效果的高度重视，敦促政府审计将通村路工程建设资金使用情况纳入重点检查视线，笔者采用实践跟踪调研、经验判断、文献检索和推理分析等技术方法，结合该项目资金筹措、使用和工程质量等存在诸多问题亟须审计监督的实际，描述了通村路工程审计的重要意义，分析了通村路工程审计的内容和重点，研究了通村路工程审计的方法，并总结了通村路工程审计的评价与建议。 【关键词】 “通村路”项目； 审计方法； 工程建设管理 “通村路” （又称“村村通”
2、 ，是“村村通公路”工程的简称） ，是国家为改善农村人居环境和农业生产条件，加速城乡一体化发展进程及构建和谐社会，打破农村经济发展交通“瓶颈”的一项重大举措。该工程以国家和省出资为主，地方财政（市与县）配套部分资金，缺口由建设单位自筹弥补。调查发现，各地在建设乡道村路过程中，专项建设资金核算和管理落后，项目结算虚假，工程验收马虎，工程管理混乱，道路质量不达标且结算价格偏高，道路维护管理无人问津，甚至出现大量挪、挤、贪、占财政资金和向农民强硬摊派资金等违规违纪现象（冯宝雷，2008） 。对此，各地政府审计部门应将之纳入工作的要点。 一、通村路项目审计的重点内容与方法创新 （一）通村路项目审计的目
3、标 审计目标决定审计方向和任务。通村路项目审计的重点目标应是中央和地方财政专项资金的拨付、管理、使用、核算的合法性、合规性、合理性与有效性，以及决算、验收资料的真实性与公允性，揭露各相关部门及相关责任人员的违法违纪行为，综合分析带有普遍性、倾向性问题的原因，提出切实可行的整改意见。从而严厉打击农村建设领域的经济犯罪，维护国家财经法纪，为推进社会主义新农村和城乡一体化建设保驾护航，为国家进行农村工作宏观决策提供可靠的信息。 （二）通村路资金审计的要点内容 通村路工程审计内容，是指围绕审计目标在通村路审计范围内确立的具体检查要点。审计过程中，应结合风险导向审计要求的特定程序需要来规划审计工作内容（
4、薛大维、朱志雄，2006） ，主要包括通村路工程建设资金拨付是否到位与核算管理情况，财政缺口资金筹集、使用情况，工程项目招投标情况，施工管理和材料采购情况，工程进度和质量情况，工程验收程序和工程款结算情况等；之后结合各乡镇和农村实际情况，确定审计重点。 1.通村路建设造价水平检查 通村路工程造价是投资方、建设方和农民群众共同关注的焦点，也是专项审计的基本内容与核心。通村路因地形条件多样，建设材料运距远近不一，其工程造价也是参差不齐，加之实施主体缺乏公路工程造价方面的专业知识，通村路建设造价失控在所难免。审计应主要针对通村路建设造价是否符合以下控制原则： （1）路线选择优。各村屯与城镇联通线路有
5、多条，要选择受益群众最多、通行最便利、施工最有利、造价最节省的线路，如果几个“最”不能完全一致，也要考虑造价相对较低的线路。 （2）工程数量低。工程数量直接决定工程造价，检查有无为节省造价人为减缩路面宽度，是否有效利用原有道路来控制路基挖填方数量等。（3）工程结构恰当。审查路面结构尺寸，路面厚度和宽度，除必要桥涵外的边沟和边坡是否采用土质。 （4）路面类型选择适当。通达工程是否视建筑材料情况，基层是否采用了手摆片石或天然砂砾石，面层是否采用级配砂砾石或泥结碎石；通畅工程选择使用沥青路面还是水泥路面是否通过了技术经济比较，沥青路面是否有必要设置和实际是否设置了半刚性基层，水泥路面基层是否有道路强
6、度状况设置。 （5）路面强度适中。通村路非重载车和高速行驶公路，其路面强度要求不能过大，应调取施工方对路面水泥混凝土抗折强度和相应的抗压强度试样资料，审查其受到弯曲力作用到破坏时的应力值是否达到相关标准要求。 （6）原材料品种和价格达标。通村路水泥路主要使用建筑用碎（砾）石、河砂和普通的 32.5 号水泥，检查材料品种与价格匹配性，看是否存在使用普通建材而错按优质品价格结算。 （7）实施组织方式有利。目前通常的组织方式不外有几种：总承包（全部外包） 、包工不包料（材料由村委会自行组织） 、自建（由村民出工，自行组织材料） ，应对被审计项目所确立的组织方式是否有利于节约造价，有无进行造价比较等进
7、行审计。 2.通村路工程资金到位及使用管理审查 一审建设资金使用方式。通村公路建设工程资金是否按规定专款专用，有无单位和个人截留、挤占和挪用；县级以上政府补助资金是否全额用于支付工程款，有无从中提取管理、咨询、监理、培训、会议、宣传、招待等其他费用。二审资金拨付程序。通村路建设工程资金是否建立专户核算、专项拨付；项目乡镇在申请拨付下批建设资金时，有无出具上期资金支付凭证，专项资金管理人员对上次资金拨付使用情况是否认真审核。项目实施完成后，是否经县级以上政府验收、核查、核准合格后才予以拨付剩余建设补助资金（闫峰，2010） 。三审资金使用监督核查。工程结束后，市县监察局是否会同交通、财政、审计等
8、部门对资金使用情况履行专项核查审计程序。 3.材料价格和价差的审核 在通村路工程预决算工作中，材料费用是工程造价最活跃的动态因素，它占工程造价的 76%以上。因此加强材料价格动态管理，实施材料价格动态决算十分重要。材料市场价格的取定必须与当时当地的行情相一致，应注意当地的定额站公布的材料市场预算价格是否已包括安装费、管理费等费用，基建材料的数量、规格和型号是否按图纸列出的取定。但是材料价格将随着市场竞争和供求关系的变化频繁波动，当地的定额站公布的材料市场预算价格应该具有“弹性” ，争取半月发布一次市场价格信息；同时发布市场价格材料品种信息，力求齐全，以满足多方面的需要。 4.通村路工程质量与管
9、理审计 对乡镇辖区年度内所有通村路工程质量、管理情况进行审计，特别是反映每条路工程质量、管理、养护、使用中的，工程基础资料，包括：（1）立项资料：项目批准的建议书、可研报告；（2）设计文件：勘查资料、图纸、概预算书；（3）招标文件：招标书、评标报告、投标书；（4）中标通知书、施工合同；（5）工程验收资料；（6）决算资料：结算单、变更、签证、决算单等。 5.通村路项目工程结算及竣工验收审计 审查工程结算与实际完成工程量，单价的真实性和合法性；工程设计变更、现场签证手续是否合规、合法、及时、完整、真实；工程造价控制是否有效，有无偷工减料、高估冒算，导致多支付工程价款；建设项目的竣工验收程序是否合规
10、等问题。 6.工程结算与税务审计 审查工程是否进行招投标，工程是否进行预算，预算是否合理，工程合同签订是否存在问题，工程预算与决算存在哪些差别，施工是否按合同执行；还应重点审查工程结算是否及时到位、合规，有无逃避纳税。7.存档材料查阅 乡镇政府部门对通村路工程有关资料的归类、管理和保存，尤其是工程资金结算、材料采购供应和领用、工程验收等关键环节相关资料的存档情况。 （三）通村路工程审计的方法创新 有效的方法是解决问题的保障。通村路审计是特定历史时期和特定政策背景下的新生事物，对其审计若囿于传统的账目基础审计方法，例如对乡镇有关部门和施工单位账户余额进行实质性测试采用的审阅法、核对法、复算法、对
11、比分析法、判断推理法等，就很难查清查实项目问题，容易掩盖风险隐患。为此，必须进行与新审计目标与内容相适应的方法创新，适度引入现代风险导向审计理念和方法，围绕分析性复核这个中心，积极探索应用针对性更强、有效性更高的创新方法，包括项目追踪调查、账目核查、现场勘验、风险导向审计等。 1.项目追踪调查法 追踪调查法通常在实施业务审计之前，先调查了解乡镇通村路建设规模、建设资金来源、债务规模及结构，并对其进行综合分析，做到心中有数，便于对症下药和找寻到审计突破口，提高审计效率。审计须首先掌握通村路工程资金主要来源，包括中央财政补贴资金车购税、省级农村公路建设补贴资金、财政扶贫资金、乡村自筹资金；继而熟悉
12、财政专项资金拨付使用程序，即中央资金和省补资金上级部门拨到交通部门，再由交通部门拨付到乡村建设单位，财政扶贫资金实行报账制，由建设单位凭其持有的营业税等税种的完税票据进行报账。在审前调查时，要分别到交通、财政、乡镇财政所、农经站把关于每条路资金来源情况、每条路的工程基础资料调查清楚；同时，要掌握运料司机、装卸工和施工人员的用车和行驶记录、劳务费清单、派工单等，以便追踪材料去向和用途。 2.账目核查方法 主要适用于对项目资金使用效果的审计。当审计有理由怀疑被审项目资金“高估冒算” ，或者有贪污、挪用项目资金和窃取、转移项目建设专用物资等情况下，账目核查至关重要。审计人员可结合实际情况，运用顺查法
13、从原始凭证到报表一次检查，也可使用逆查法从报表到原始凭证进行反向倒查，还可以将两种方法综合运用。通过对记录项目资金收支建设过程中把住通村路资金来源、资金运用、结余或者尾欠工程款一条线式资金走向，专项资金走到哪就审计到哪。检查时要注意账面记录的通村路工程专项资金来源和去向，以批准付款的施工方请款单为依据，逐一核查每笔请款的去向用途，以求证有无挤占、挪用、套取甚至贪污专项资金现象。对其中的财务不端业务，要认真记入审计工作底稿 ，特别注意乡镇以虚假工程骗取专项资金，挪用、串项使用专项资金，尾欠工程款未立户挂账核算，已付工程款漏缴税金等现象。此外，交通局在下拨车购税时已经代扣代缴税金，要注意各乡镇在代
14、扣代缴税金方面的账目处理，税金应由施工单位承担，建设单位是否在账面虚提税金。 3.现场勘验方法 现场勘验主要从路面、路宽、路长及土方工程进行审计，路面主要看路面质量，是否达标；路宽主要根据决算数据分点进行测量取平均值，检查是否达到规定宽度；路长通过实际测量延长度即可。在现场勘查过程中，要与预算、决算结合起来看，是否存在谎报物资和土方消耗，虚报挖土方、夯实、镇压等工程量及各种雨季施工，以骗取建设资金的事实，有无“偷工减料”和违背图纸设计规格与标准而人为缩减路基、路面宽度、厚度等问题。 4.风险导向审计方法 通村路项目审计主体虽是政府审计机关，但由于牵涉到违规违纪责任处理，因此也一定要注意审计风险
15、防范和规避。为此，建议引入风险导向审计模式或方法，在审计开始前、实施过程中以及终结后，都坚持对审计全过程进行风险识别、风险水平分析和建立强有力的风险防范与规避策略，让风险导向审计贯穿于通村路审计的始终。特别是在审计评价环节，要周密地考虑影响道路建设招投标、通村路施工的各种外部环境对工程结算出现重大错报列报产生的影响，尽可能采用以余额测试和制度基础测试为基础，以分析系复核手段为核心的“复合审计模式” ，并灵活运用个性化审计程序，确保将问题查明、核准、评实，令人信服。 二、通村路工程建设与管理的审计评价 根据分类综合的审计证据并依照内外部有效地审计依据，谨慎地开展客观、公正地评价，是取得有效审计成
16、果的体现，也是杜绝通村路审计风险的前提和保障。 （一）通村路工程建设与管理的审计评价依据 对通村路工程专项资金使用上的财务管理乱象，同一乡镇范围的相同材料结构、路面硬度和宽度而建造和结算价格差距过大现象，应认真分析和评价，并提出有针对性的建议，以便有关部门做出相应处理或修订管理措施。评价依据除了国家审计准则和政府专项政策文件规定外，还应注重源于被审方面的相关材料： 1.有关文件政策和规章制度 重点包括：（1）各乡镇政府实行通村路工程财务管理的会议纪要和文件制度；（2）乡镇党政班子为工程管理方面实施统一踏查、统一预算、统一定价、统一招标、统一制定施工合同的会议纪要、文件，分管通村路建设项目管理乡
17、镇领导的工作记录、会议纪要、审批文件等；（3）县区道路交通主管单位和乡镇政府部门加强通村路的后期维修、养护确保惠民工程长久惠及百姓和农业生产的有关管理制度、文件。 2.财务结算票证和合同文本 重点包括：（1）政府采购招标文件、标书、合同、结算单据和发票；（2）在工程结算时按规定取得的完税票据，纳税申报表、税收缴款书；乡镇政府同村屯、施工企业等部门依照规定签订的施工合同；（3）部分工程项目未全部结清工程款的，乡（镇）农经站对工程项目立户挂账的余额和往来明细表，施工方领取工程欠款时签章手续齐备的收据、发票等。 （二）通村路工程建设与管理的审计评价要点及要求 通村路项目审计是一种专项审计，对审计事项
18、和问题的报告评价应力求简练并具有很强的针对性，同时还应对关键问题的成因及效果进行可靠性水平分析，以便审计报告阅读者在签发审计处理决定或审计结论时参考。 1.通村路工程政策宣传的深入性 当审计中发现通村路工程普遍存在的问题是建设资金不足，缺口难以解决时，可围绕三方面提出深入宣传发动工作的建议：一是对农民进行宣传发动，向农民讲清通村路工程是一项造福一方且有利后人的民心工程、德政工程、富民工程，实施通村路工程，主体是农民，核心是农民，必须把农民群众充分发动起来，积极性充分调动起来。因此，必须坚持宣传先行，广泛发动，利用宣传车、宣传栏、标语、广播、电视、报纸等各种形式，把通村路工程的重要意义、政策、任
19、务和要求宣传到村、到户、到人，达到家喻户晓，人人皆知。各乡镇要组织各村支部、村委召开各种形式的议事会，统一农民群众的思想，使其自觉自愿地为公路建设出力。需要农民义务投工、捐款、捐物，要完全按照自愿原则去组织，绝不能搞行政命令甚至乱摊派、乱收费、乱集资，坚决不碰农民负担这条“高压线” 。二是对城镇职工宣传动员，特别是要让广大机关事业单位干部职工认识到，自己按月领薪水，天天有钱买农产品消费，而广大农民群众却一直在工农业“剪刀差”和城乡二元结构的大背景中，默默无闻地为国家和社会作着巨大的贡献。在 2004 年税费改革前，农民年人均纯收入并不高，却人均纳税十几到几十元供养着机关和事业单位干部。而城镇职工和机关干部年收入近万元却不需纳税（月薪800 元） ，税费改革后因国家免予征收农业税费并给予粮食种植补贴，使农民年纯收入到最高近万元，但 2006 年以后城镇职工工薪年收入近 20 000 元（月薪1 600 元）仍不需要纳税，2010 年 9 月后更是达到 42 000 元（月薪3 500 元）不纳税。在农民急需修路的关键时刻，城镇职工每人捐出几百元不是负担，却响应了各级党委、政府的号召，为通村路工程出一份力、献一份爱。三是对社会单位宣传，充分发挥好民间资本的作用。要充分动员企业大户、有识之士、在外工作和经商人员为家乡修路慷慨解囊，奉献爱心，并为捐资先进集体和个人，给予记功表彰、树碑
