1、城乡一体化：一个“中国梦”摘 要推进城乡一体化是推动科学发展，全面建成小康社会的一项重大任务。合肥市充分认识城乡一体化的意义，努力澄清 3 个认识误区，积极借鉴国内外成功的经验，紧扣实际，以规划为龙头、以体制机制为关键、以产业为支撑、以公共产品为抓手、实现城镇化建设和美好乡村建设良性互动，扎扎实实推进城乡一体化，全力打造“大湖名城、创新高地” 。 关键词城乡一体化；认识；合肥市；现状；对策 中图分类号F127.54 文献标识码A 文章编号1673-0461（2013）09-0044-07 农村好？还是城市好？问题简单却又令人纠结！19 世纪英国著名的城市学家埃比尼泽霍华德提出了城乡一体的思想。
2、他认为“城市和乡村都各有优点和相应的缺点，而城乡一体则避免了二者的缺点” ，城市和乡村必须成婚，这种“愉快的结合”必将迸发出新的希望、新的生活、新的文明！ 十八大报告提出：推动城乡发展一体化。这是党在我国经济社会发展的转型阶段所发出的最强音，也是向全党同志乃至全社会发出的最响亮的号召。合肥市作为安徽省统筹城乡发展综合配套改革试验区，应该，也能够加快推动城乡发展一体化，发挥示范作用。 一、对城乡一体化的理性认识 （一）城乡一体化的基本定义 城乡一体化并非舶来品，而是中国的首创。对城乡一体化的定义，至今还没有形成统一的解释。国外也只有城乡均衡发展、城乡协调发展等说法。黑格尔认为， “任何概念的界定
3、都是全部理论的展开” 。 不同学科的学者对其解读也各有不同。社会学者认为，城乡一体化是打破相互分割的城乡壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化配置，促进生产力在城乡之间合理分布，推动城乡经济社会紧密结合与协调发展的必经途径；经济学者认为，城乡一体化是现代经济农业和工业联系日益紧密，协调城乡发展以获取最佳经济效益的客观要求；生态学者认为，城乡一体化是城乡区域生态经济良性平衡系统的最高境界；城市地理学者认为，城乡一体化是城乡社会发展的内在要求、城乡可持续发展的模式、自然社会经济符合系统发展变化的顶级状态，它是通过城乡关系自身否定之否定而实现的1。 如果以简洁的语言下定义的话，城乡一体化就是指要打破
4、城乡二元结构，把工业与农业、城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹规划，综合研究，通过体制改革和政策调整，实现城乡经济社会全面、协调、可持续发展。 （二）城乡一体化的主要特征 一是统一性。城乡关系应该是相互依存、平衡、协调、有机结合的关系。城乡作为一个整体，就不能“城乡两策，重城抑乡” 。二是目标性。城乡发展的目标就是城乡一体化。城乡居民在政治权利、收入分配、社会福利等方面趋于平衡、趋于公平、趋于均等，共享改革发展成果，共享现代文明。三是阶段性。城乡一体化是一个历史发展过程。第一步要“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局” ，遏止住目前城乡差距还在扩大的趋势；第二步
5、是“工业反哺农业、城市支持农村” ，加大对农村的投入，加快农村经济社会发展，缩小城乡差距；第三步是实现城乡一体化；四是复杂性；城乡一体化的关键是要改革城乡体制，即主要改革城乡分治的户籍制度、产权不清晰的土地制度和城乡不平衡的财政制度。 （三）城乡一体化的主要目标是“七个一体化” 即城乡规划一体化；城乡产业发展一体化；城乡要素配置一体化；城乡基础建设一体化；城乡社会事业发展一体化；城乡社会保障一体化；城乡生态建设一体化。 （四）城乡一体化的衡量标准 对此，目前形成的共识：一是城乡统一市场的基本建立，特别是统一要素市场的建立；二是城乡居民收入基本一致；三是城乡居民公共服务水平基本一致，特别是社会保
6、障的城乡差异完全消除；四是农业高度发达，农业 GDP 比重下降到 5%以下，专业农户成为农村的主体居民；五是全国恩格尔系数平均降到 15%左右；六是城镇化率达到 70%以上。 （五）城乡一体化的认识误区2 误区之一：城乡一体化就是城乡一样化。表现之一，追求外在形态的一样化。机械的按照城市的摸样去建设新农村。城市有的，农村也要有。城市有高楼，农村也要建设楼房，像“城里人”一样生活。把城乡一体化建设变成为一种形式。表现之二，将“城乡一体化”理解为“空间一体化” 。盲目追求城市和乡村在空间上的一体发展，混淆了城市与乡村在空间发展上的区别，走了一定的弯路。有的地区就提出将农村的污水要尽量纳入城镇的污水
7、管网，农村的垃圾处理采取村收集、镇转移、县处理的模式，将农村的垃圾运进城市。但从国际上的先进经验来看，很多农村生活污水就地处理是最经济、最生态的。运到城镇集中处理，无论是从管网上、运行费用上，还是从污染方面来说，都是不经济也不生态的。从资源化来说，农村的很多垃圾是可以堆肥、作为资源来再利用的。城乡一体化不是城乡一样化。城市和乡村有许多不同之处，并且有本质的区别。城、乡应实现资源共享，优势互补，共享改革发展成果，共同繁荣。 误区之二：城乡一体化就是以新农村建设替代化。认为城乡一体化只是解决农民的一些实际困难，比如吃水难、看病难、子女上学难等。于是认为当前的“美好乡村建设”就是城乡一体化建设。于是
8、乎，只追求给予农村更多物质和资金上的支持，而没有从城乡互动、共同发展的角度去认识，更缺乏全局上的通盘考虑和战略上的总体规划。城乡一体化与新农村建设是两个完全不同的概念。它们是整体和局部、相辅相成、互相促进、共同发展的关系。 误区之三：城乡一体化就是农村城市化。这显然有悖于城乡一体化的本质要求与价值取向。从世界发展历史来看，城与乡、工业与农业、工人与农民是并存的，是缺一不可的。城市化水平再高，城乡一体化程度再高，农村和城市总是并存发展的。从发达国家（地区）和国内发达地区城乡一体化发展历程来看，城乡一体化不是用城镇取代农村。美国和德国的农村人口也分别有 3%4%。城乡一体化的过程是把大量的农民转变
9、了身份的同时，还要把留下的少量农民转变为现代新型农民，让这部分农民不进城也能享受到城市文明。因此，城乡一体化不是一个消灭农民的过程，而是城市功能、生活方式的扩散，以及城市精神在更大范围传播的过程。 二、推进城乡一体化的重要意义 （一）推进城乡一体化是贯彻落实科学发展观的内在需要 科学发展观是马克思主义同当代中国实际和时代特征相结合的产物，对新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题作出了新的科学回答。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。推进城乡一体化是统筹城乡发展的题中应有之义。只有加快推进城乡一体化，才能实现城市和乡村全面发展，经济和社
10、会协调发展，人与自然和谐发展，人口、资源、环境可持续发展。 （二）推进城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径 “三农”问题一直是党中央高度重视的大问题。 “三农”问题不仅是经济问题、社会问题，而且是政治问题。没有农村的现代化，就没有中国的现代化；没有农村的全面小康，就没有全国的全面小康。中国未来30 年最大的挑战，就是破解城乡二元结构。不破解就意味着执政不稳，中国几千年来都有因为农民问题没有解决好，而丧失政权的例子（张来武，2012） 。 考察历史，可以发现，建国后，我国发展经济，执行的是一个重工业优先发展战略（也效仿西方和苏联） 。要优先发展重工业，必须要有一系列的制度安排。于是，我国建立了
11、 3 种制度：一个是统购统销制度，一个是人民公社制度，一个是户籍制度。因而，城乡二元结构于 1958 年随着计划经济体制形成而形成，城乡差距越来越大二元结构造成了我国城乡分割，阻碍了农村发展，制约了国家整体的经济社会的可持续发展。多年来不断探索解决“三农”问题的新途径、新措施，有效地促进了“三农”问题的解决，但是并未从根本上解决“三农”问题。统筹城乡发展，实施城乡一体化战略，加快推进城乡一体化进程，是解决新时期“三农”问题的根本出路。只有破解城乡二元结构，实现城乡一体化， “三农”问题才能从根本上得到解决。 （三）推进城乡一体化是全面建成小康社会的必然要求 “小康”一词出自诗经：“民亦劳止，汔
12、可小康” ，其意是，老百姓终日劳作不止，最大的希望就是过上小康的生活。两千多年前，孔子开始用“大同” 、 “小康”来表达心目中的社会理想；十六大提出了“全面建设小康社会” ，加快推进现代化进程的新阶段；它是我国 21 世纪前 20 年要实现的一项重要目标。全面建设小康社会的重点和难点都在农村。只有加快推进城乡一体化，以工促农，以城带乡，才能促进农村的发展，在全国实现全面小康。 （四）推进城乡一体化是加快建设和谐社会的重要基础 构建社会主义和谐社会，是中央在十六届四中全会提出来的。所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会
13、对农村来讲，就是使农民安居乐业、和睦相处，农村安定有序、充满活力。我国有百分之五六十的人在农村，如果农村很乱，那怎么能和谐？所以推进城乡一体化，解决城乡差距扩大问题，解决农村矛盾问题，实际上是和谐社会建设非常重要的基础。 三、我国推进城乡一体化历史与现状 （一）推进城乡一体化进展 由于历史上形成的城乡隔离发展，各种经济社会矛盾不断出现。到了 20 世纪 80 年代末期，城乡一体化的思想逐渐受到重视。最早提出这一概念的是江苏苏南地区。1983 年苏南地区的经济社会背景是乡镇企业异军突起，但发展中遇到计划经济体制下城乡分割的障碍，使得乡镇企业难以顺利发展。所以有些县、市就提出来政府要对辖区内的城市
14、和农村、工业和农业实行统筹兼顾的调节和安排，提出要实行城乡一体化。因为这个概念和做法，符合经济发展，特别是乡镇工业发展的实际，所以不胫而走，产生了较为广泛的影响。许多学者也开始对其内涵和概念进行研究。当时随费孝通教授在苏南进行小城镇问题研究的张雨林研究员就此进行研究，写了“论城乡一体化”的论文，发表在社会学研究1988 年第 5 期上，这是比较系统论述城乡一体化的第一篇文章。3由于城乡一体化涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等多方面，人们对城乡一体化的理解有所不同。 十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定第一次从政治的最高层面提出“城乡一体化”的概念，决定指
15、出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。遗憾的是，该政策出台时机不好，正值 2008 年金融危机袭来之时，因“保稳定、保增长、保民生”而收效甚微。 自十六届三中全会后，党和政府出台了一系列政策，统筹城乡发展始终是贯穿其中的一条红线，城乡结构发生了历史性变化。 2008 年 4 月起，安徽省政府先后批准芜湖等 6 市 1 县（芜湖市、马鞍山市、合肥市、铜陵市、淮南市、淮北市和郎溪县）为安徽省城乡一体化综合配套改革试验区，城乡一体化综合配套改革试点取得了阶段性成
16、效。 1989 年，合肥市正式确立了“城乡一体、共同发展”的战略方针，这在当时全国极为少见；2001 年，提出了“坚持城乡一体、加快发展县域经济、整体推进现代化大城市建设”的指导思想，以强大的合力推动农村加快发展。2006 年，围绕城乡一体化建设先后制定了一系列相关政策，特别是工业立市、从“141”进而到“1331”空间发展战略的制定实施，从较高层面上引领和推动了合肥市城乡发展一体化的较好较快发展。具体工作也可圈可点，诸如进行体制创新，成立统筹办，城镇医保和新农保“合二为一” ，九年义务教育城乡统一免费，肥西晋级“全国百强县”，长丰人县摘下了国家级贫困县“帽子”等等。2012 年，合肥市城镇化
17、率为 66.4%。 截至目前，合肥市在城乡一体化方面形成的特色是六措并举，极力推进合肥城乡统筹一体化发展。一是以产城园一体化构筑城乡融合发展新格局。优化空间布局，推进城乡统筹联动发展；推进合作共建，带动县域经济融合发展；打造工业集中区，促进特色镇域产业集群发展；推进农业园区建设，促进现代农业发展。二是以“三新”工程加快新农村建设。坚持把新社区、新村庄、新农庄环境整治等“三新工程”作为统筹城乡发展、加快新农村建设的重要抓手，以省市新农村建设示范村镇为载体，探索出了一条加快推进城镇化发展的新路子。三是以土地制度改革推进现代农业发展。坚持将城乡统筹发展的第一步迈向了“土地” ，走出了“以土地整治提基
18、础、以土地流转促规模、以仲裁调解化矛盾、以转移就业作保障”的创新之路。四是以社会保障推进农村公共服务均等化。城乡居民养老保险实现全覆盖；新型农村合作医疗实现城乡并轨；农村低保、五保和失地农民实现应保尽保。五是以金融创新破解农村融资难题。探索农村资源资本化的路径；大力发展县域新型农村金融组织；大力发展农村扶贫资金互助社。六是以政策创新促进城乡统筹一体发展。坚持把理念、政策、机制和体制的创新，作为促进城乡统筹一体发展的动力源泉。 “整村推进”是合肥在推动城乡一体化试点和新农村建设方面涌现出来的全国名牌。 区划调整后，合肥市正站在更高的平台、更广的视野，全面谋划、科学推进城乡发展。 （二）推进城乡一
19、体化问题 1. 城乡规划没有形成一体化 合肥市目前面积为 1.14 万 km2，常住人口为 752 万人。过去给人的印象往往是：“过了一镇又一镇，镇镇像农村；过了一村又一村，村村像城镇” ，原因归结为，合肥市地方总体规划尚没有覆盖城乡，区域规划不及时，美好乡村建设中的村庄规划没有到位，各项专业规划如道路交通、给排水等制定滞后。城市总体规划、城镇体系规划与土地利用总体规划之间关系没有协调好，有的城镇单纯做好示范村镇的选点和规划编制工作。对城乡规划的落实也缺乏有效的监管机制。突出问题：一是建设与规划不同步。先建设后规划，或是边规划边建设，导致规划流于形式。即使有了规划，也不能做到科学发展。一些集镇
20、、农村建设无序的现象大量存在，农业污染源面广量大，环境生态功能系统急需保护和修复。大量农村人口进入城市，也带来了农村居住用地闲置等问题，优化城乡空间结构面临诸多新课题。二是人为修改规划。目前人治大于法治的地方仍然存在。尤其是乡镇主要领导换人后擅自改动规划的现象不无存在。三是村民乱建房、建大房、占用耕地违背“规划”现象屡屡出现，因而是“新房子，乱村子” 。农村的第三产业一直难以发展。 2. 城乡体制机制没有一体化 其一，城乡二元体制仍然存在。合肥市现行的户籍等制度仍然是实行“城乡有别” ，属于城乡二元体制。计划经济时期延续下来的东西还有很多没有真正得到清理和改革，城乡二元结构依然严重阻碍着美好乡村建设的步伐，制约城镇化水平的提高。目前合肥市城镇化率已由 2011 年的 64.6%上升到 2012 年的 66.4%。从调研来看，除了主城区城镇化速度发展较快外，各县市农业人口市民化的进程仍然缓慢，甚至有的止步不前。其二，城乡管理不对称。从部门设置来看，目前城镇化归建委管，美好乡村建设由市农委的统筹办全面落实。两个部门分头管理，造成城镇化与美好乡村建设各自为政，互不相干。直管干部也认为城镇化与美好乡村建设是相互矛盾的，此消彼长。当前城乡管理存在以下 3 个突出
